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【期刊名称】 《天津法学》
自主创新产品政府首购及其监督制度的问题与完善
【副标题】 以天津市调整促进创新创业资金投入方向为视角
【英文标题】 Research on Improving Government’s First Purchase and Supervision System of Independent Innovation Products
【英文副标题】 From the Perspective of Tianjin’s Adjustment and Promotion of Investment in Innovation and Entrepreneurship
【作者】 刘晓纯达亚冲【作者单位】 天津大学法学院天津大学法学院
【分类】 经济法学【中文关键词】 自主创新;政府首购;监督管理
【英文关键词】 independent innovation; government’s first purchase; supervision and management
【文章编码】 1674-828X(2018)03-0005-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 5
【摘要】 自主创新产品政府首购政策是政府财政政策支持企业自主创新的一种财政手段,对于进一步提升企业自主创新能力具有极大价值。天津市促进创新创业资金投入方向应进一步向政府首购倾斜,并应完善政府首购监督制度的构建,以保障政府首购对创新创业推动作用的发挥。政府首购预算是首购工作的源头,应完善分析审核制度和资金专项管理制度,还应进一步完善监督管理体制和健全监督检查制度。文章总结了天津市政府首购政策实施的不足情况,并在以上方面提出了制度构建的完善建议。
【英文摘要】 The government’s first purchase policy of independent innovation products is a financial means for the government's fiscal policy to support independent innovation of enterprises, and it is of great value for further enhancing the independent innovation capability of enterprises. The direction of Tianjin's investment in promoting innovation and entrepreneurship should be further tilted toward the government's first purchase, and the construction of the government's first purchase supervision system should be improved to ensure that the government's first purchase promotes innovation and entrepreneurship. The government’s first purchase budget is the source of the first purchase, and the analysis and review system and the special fund management system should be improved. In addition, the supervision and management system and the sound supervision and inspection system should be further improved. The authors summarize the shortcomings of the implementation of the first purchase policy of the Tianjin Municipal Government, and put forward suggestions for the improvement of the system construction in the above aspects.
【全文】法宝引证码CLI.A.1246839    
  自主创新产品政府首购(以下简称:政府首购)是指对于国内企业或科研机构生产或开发的、代表先进技术发展方向的、首次投向市场的产品,通过政府采购方式由政府首先采购的行为。“大众创新、万众创业”作为国家发展战略提出以来,我国进一步明确了坚持走中国特色自主创新道路。天津市召开的第十一次党代会明确提出加大对企业技术创新的财政支持力度,明确提出天津市未来五年的工作目标是加快建设创新发展的现代化天津。政府首购正是财政对企业创新政策落实的具体体现。其在提高企业自主创新能力方面发挥了无以比拟的作用。
  根据天津市财政部门公布的财政收支情况,天津市今年第一季度在科技创新方面的财政资金支出25.2亿元,同比增长68.4%。可见,天津市对科技创新在财政方面的支持不断加大。然而,目前,天津市创新创业的财政支持往往采用直接向扶者(如高校、科研所和企业)投入资金的工作模式。并且,首购的也往往集中体现为技术含量较低的产品,这种严重缺乏精准性的工作模式,从短期来看,极易造成创新支持的工作效率低下,甚至财政性资金的浪费{1}。从长远来看,则是严重缺乏财政对创业创新推动作用的全局考量。笔者认为,天津市促进创新创业资金投入方向应进一步向政府首购倾斜,并应完善政府首购监督制度的构建,以保障政府首购对创新创业推动作用的发挥。
  一、政府首购制度的理论基础
  构建政府首购制度的合理性不仅在于其是政府公共职能的必然要求,还在于其也是企业自主创新的迫切需求。政府是企业创新活动的“支持者”。政府对于企业科技创新的资助,是我国创新战略的体现。政府应为企业科技创新提供政策支持和宣传支持,并且给企业科技创新做好平台和做好服务。从而,帮助企业在激烈的市场竞争中抢占先机,刺激企业加大投入力度加快自主创新。同时,政府也是企业创新活动的最大“受益者”。创新的社会环境不仅培养了大批技术型人才,还培养了大批创新型人才,为我国经济的腾飞注入了巨大动力。因此,政府对自主创新产品实施首购政策,正是其促进经济发展的有利工具和必然选择。
  (一)政府首购制度是政府公共职能的必然要求
  政府在应对和解决公共事务中占有举足轻重的地位,如果没有高效的政府提供服务,经济、社会持续稳定快速发展就不可能实现。作为政府职能之一的社会公共服务职能包括两个方面:为发展创造良好的社会环境和自然环境{2}。政府首购的公共性主要体现在为国家和社会的发展创造良好的社会环境方面。首先,政府首购的主体具有公共性。政府是一个国家为维护和实现统治阶级和特定公共利益的政治统治和社会管理组织,其担负着提高国民财富,促进经济稳定发展等重要职能{3}。而在社会主义市场经济中,企业才是经济活动的主体。为了避免政府过度干预企业自主创新,于是,政府首购制度营运而生。这一制度不仅为企业的自主创新活动提供了资金支持,还为企业生产经营创造了良好的发展环境——为自主创新活动主体的产品和服务提供了需求市场及市场导向,体现了政府对市场的调控作用。其次,政府首购行为具有政策性。我国的产业政策以促进高新技术企业发展为出发点和落脚点,则政府首购制度的构建是国家产业政策的必然要求。因此,政府首购是促进企业自主创新的必由之路。最后,政府首购的资金来源决定了其公共性的职能。众所周知,政府首购作为政府采购在自主创新产品领域的具体表现形式,其资金流入的渠道主要是税收。可见,政府首购必须以提高国民经济的效益为对价。
  (二)政府首购制度是企业自主创新的迫切需求
  企业作为国民经济的基本单位,是市场经济活动的主要参加者,其自主创新活动事关国家经济的发展,是实现经济发展方式转变的重要途径;事关国家的核心竞争力,是提高国际竞争力的有效手段{4},而企业的自主创新需要有一定的技术基础和资金实力支持。政府首购制度的建立是企业自主创新的迫切需求。一方面,在自主创新的初期,众多企业由于资金投入的风险和压力往往选择裹足不前。而政府首购在很大程度上降低了资金投入的风险和缓解了资金筹集的压力。详言之,市场风险是企业进行技术创新的主要风险,即由于市场需求的转变,企业研发出的新产品将丧失销售市场,难以实现“从商品到货币惊险的一跳”。此时,企业就会面临巨大的经济损失。可见,企业对政府首购制度的渴望则显得尤为迫切。另一方面,政府首购可以为企业创造出巨大利润和广阔市场。企业创新的最大动力是对市场利润的追逐,只有当创新产品市场前景经济预期可观时,才能刺激企业创新。而政府首购恰恰可以为企业创造市场和利润。有关数据统计显示,政府首购所涉及的财政资金越大,创新的动力也随之更强。在一定意义上而言,这一举措对提高企业自主创新积极性发挥了巨大的推动作用。家喻户晓的谷歌、戴尔和苹果等高科技巨头公司成立之初就是受到政府首购资金的巨大帮助。鉴于,目前我国正处于社会转型期,中小企业众多的现状。为了促进中小企业快速成长,政府首购应该充分发挥其应有的功能与效用,为企业资金投入和技术研发提供强有力保障,从而,实现企业创新能力的不断增强。
  二、天津市政府首购制度的不足
  (一)政府首购制度创新引导功能乏力
  天津市政府首购制度对企业技术创新引导功能乏力,主要表现在以下两个方面:一是,天津市政府采购往往倾向于直接给高校、科研所和企业投入大量资金。这种不区分对象“直接给钱”的粗放式扶持做法,不仅不利于科研项目与生产相结合,使得许多政府首购的科研项目只停留在实验和理论阶段,客观上造成资金使用效率的低下。还将造成财政性资金的巨大浪费,更为严重的是,在一定程度上将遏制自主创新的发展势头。二是,天津市政府首购的规模相对较小。对企业技术创新支持总量不足,严重制约了对技术创新的拉动作用。
  (二)政府首购预算制度有欠缺
  政府首购预算是首购工作的基础,对于首购具有一定的内部约束力,是政府首购的重要依据。而在实践中,政府首购往往力不从心,其主要原因在于:预算工作缺乏分析审核细则。这就客观上致使部分高新技术产品被拒之门外,使之缺乏政府首购的合规性。这不仅不利于我国高新技术的发展,还严重阻碍了我国社会市场经济的转型。
  (三)政府首购监督制度不完善
  政府首购制度审计监督不完善主要表现在三个方面:首先,审计标准不足。政府首购审计标准是审计人员对政府首购事项作出审计结论的基础,其内容应包括相应的法律法规标准、政策标准、规章制度标准等{5}。目前,天津市示范区公共财政审计监督制度尚未建立,其严重限制了政府首购政策对示范区建设的促进作用。其次,内部控制缺失。由于政府财政部门职权不明,“管采分离”事实上并没有真正彻底实现。加之,“推诿扯皮”等问题也弱化了内部控制机制运行效果。最后,外部监督严重缺乏。政府首购严重缺乏引进第三方评估的机制,不仅不利于首购工作的绩效评估,还不利于社会对政府首购工作的监督。
  三、完善政府首购的预算制度
  政府首购预算是首购工作的源头,针对天津市自主创新产品的实际情况建立的政府首购预算制度应该包括以下几个方面:
  (一)分析审核制度
  笔者认为,政府首购预算编制应在具体编制原则的指导下进行,详言之,政府应在量入为出、精打细算、统筹兼顾、突出重点的原则下进行政府首购财政预算编制。因此,在各单位具体首购项目汇总完成后,市财政部门应当会同科技部门在综合分析的基础上,以首购产品质量和产品性能的分析为重点,共同制定政府收购产品分析审核细则。在最佳价值原则的指导下,市财政部门全面展开综合分析,从对拟首购产品各项性能是否达标、是否符合自主创新的要求、是否适合进入政府首购项目等三个角度进行审核,在此基础上开展政府首购预算编制工作,从而在预算编制上为政府首购项目开启“绿色通道”{6}。同时,财政部门应加强政府首购预算的透明度,增强政府首购预算管理的规范性。


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}祖伟帅.政府采购政策促进我国企业自主创新研究[D].河北师范大学,2014.
  {2}宋红团.建设服务型政府的几个着力点[J].人民论坛,2017,(31):62-63.
  {3}宗志娟,吴晶晶.我国税制结构存在的问题及其对策研究[J].淮海工学院学报(人文社会科学版),2016,(03):103-105.
  {4}唐中立.工业用地供应的创新思考[J].国土与自然资源研究,2017,(01):38-40.
  {5}孙晶.政府采购审计中存在的问题及对策[J].中国管理信息化,2012,(23):29-30.
  {6}万毅,柴亚光.后金融危机时代我国国防采购的发展思考[J].军事经济研究,2010,(12):30-33.
  {7}邹平,刘鸿芳.鼓励自主创新的政府采购制度研究——以云南省为例[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2009,(01):89-94.
  {8}肖扬.鼓励探索“首购首用”风险补偿机制[N].金融时报,2017-04-19(009).
  {9}潘鹤元.国防采购中自主创新产品首购研究[A].财政部国库司,国际关系学院,中国政府采购杂志社.首届全国大学生政府采购论坛论文选集[C].财政部国库司,国际关系学院,中国政府采购杂志社,2012.7.
  {10}张敏.政府采购信息公开新规出台[J].中国财政,2017,(10):29.
  {11}财政部关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见[J].中国政府采购,2006,(7):12.
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