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【期刊名称】 《山东大学学报(哲学社会科学版)》
新时代中国立法发展的理念与实践
【英文标题】 Idea and Practice of Chinese Legislation Development in the New Era
【作者】 封丽霞【作者单位】 中共中央党校政法部{教授,博士生导师}
【分类】 立法学
【中文关键词】 科学立法;民主立法;依法立法;立法体制
【英文关键词】 Scientific legislation; Democratic legislation; Legal legislation; Legislative system
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 1
【摘要】 十八大以来,习近平站在全面推进依法治国的系统性和整体性高度,对新时代中国立法的战略地位、目标方向、价值追求和工作要点作了深刻阐述,大大丰富了中国特色社会主义立法理念的内涵,有力推进了新时代立法实践的发展。习近平关于立法的重要论述对不断推进当代中国立法发展具有重要的指导意义。它的主要内容包括以立法质量作为“良法善治”之基础、以人大主导立法推动民主立法、以完善立法体制推进科学立法、以加强宪法监督保障依法立法、以重点领域立法推动法律体系不断完善、以全面立法引领全面深化改革、以党的领导统领立法工作全局、以中国国情作为立法的根本遵循八个方面。
【英文摘要】 Since the 18th CPC’s National Congress, General Secretary Xi Jinping has made many comments on the strategic positions, prime values and key points of the Chinese legislation oriented by comprehensively pushing forward the rule-of-law in China. Xi Jinping’s discussion on legislation have important guiding significance for continuously expanding the broad prospects of contemporary Chinese legislation. The main contents include that quality of legislation is the basis of good-law and good-governance; the leading role of the People’s Congress in the legislative process is the primary means of realizing the legislative democracy; Scientific legislation relies on a good legislative-system; All the legislative power should be operated according to law and will be guaranteed by constitutional supervision of Chinese characteristics; Legislative system will be improved gradually by facilitating the important legislations on key issues; Comprehensive legislation leads the way of the comprehensive reforms; CPC is in the leadership of the overall situation of the legislative work; China’s present national conditions are the starting point of Chinese legislation.
【全文】法宝引证码CLI.A.1246845    
  十八大以来,习近平在多个场合要求以“良法”促进“善治”,强调“小智治事,中智治人,大智立法。治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”[1]立法就是为治国理政立制度、树规矩、定方圆。立足于全面推进依法治国的系统性和整体性高度,习近平对立法工作的战略地位、目标方向、价值追求和工作要点予以全面阐述和深刻总结,大大丰富了中国特色社会主义立法理念的内涵,有力推进了立法实践的发展。关于新时代中国立法发展的理念与思路,主要可以从以下八个方面加以把握:
  一、以立法质量作为“良法善治”之基础要件
  立法是法作用于国家治理的起点,乃法治之前提与首要环节。全面推进依法治国,不仅需要有“法”可依,而且需要有“良法”可依,需要一个更为健全、完善的法律体系的全方位推进与保障。没有良好的立法,难以有良好的执法、司法和守法,法律体系也就难以发挥引导和规范社会成员行为、维护社会秩序、实现社会治理的整体性功能。因之,通过提高立法质量源源不断地产生良法,是建设中国特色社会主义法治体系的前提与基础,也是实现国家善治的基本要件。“法律是治国之重器,良法是善治之前提”[2];“建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。”[3]十九大报告也特别强调:要“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”[4]
  经过改革开放40年的发展,当代中国立法与法律体系建设取得了显著的成就。2011年3月,十一届全国人大四次会议宣布:“一个立足于中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依,党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”[5]这是我国法律体系发展进程中的一个标志性里程碑。就此,习近平给予了充分肯定:“新中国成立以来特别是改革开放以来,经过长期努力,我国形成了中国特色社会主义法律体系,国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是一个了不起的重大成就。”[6]
  当然,我们也应清醒地认识到,尽管我国法律体系建设已达到相当规模,业已形成以宪法为核心、以法律为龙头,法规、规章相互衔接配套的中国特色社会主义法律体系。但总体而言,我国立法发展基本上是“粗放”式的,属于数量增长型的发展模式。与“量”的显著增长相比,“质”的进步并不突出。换言之,我们尽管解决了“无法可依”的历史性问题,基本实现了“有法可依”的目标,但立法对于经济社会发展的积极引领和推动作用还发挥不够,人民参与立法的形式和渠道还相当有限,立法的科学性、可操作性与实效性也有待提高。
  习近平指出,立法质量是做好立法工作的生命线,是破解立法领域突出问题的总抓手,并深刻揭示了通过良法实现善治的治国之道。他引用宋代政治家王安石的名言来说明这个道理,即“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治”[7]。结合新时代立法工作的实际情况与新任务,他指出:“我们也要看到,实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式,扩大社会主义民主,推进行政体制改革,保障和改善民生,加强和创新社会管理,保护生态环境,都会对立法提出新的要求。”[8]
  在中国特色社会主义法律体系基本形成的“后法律体系”时代,立法工作面临的任务与压力依然繁重。习近平十分冷静地认识到:“我们也要看到,实践发展永无止境,立法工作也永无止境,完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”[9]他从国家善治的高度对新时代的立法工作提出更高要求:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”[10]为此,要回应人民群众对于立法的关切,为国家治理提供良法,就必须把立法质量放在至关重要的位置上。这是新时代中国立法发展的内在要求与紧迫任务。
  习近平针对我国立法领域面临的突出问题,指出要把提高立法质量当作加强立法工作的当务之急。他指出:“立法质量需要进一步提高,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强;立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一。”[11]为解决上述问题,他提出:“我们要完善立法规划,突出立法重点,坚持立改废并举,提高立法科学化、民主化水平,提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。”[12]
  二、以人大主导立法推动民主立法的实现
  现代民主理论认为,国家的一切权力来自人民。人民选举自己的代表组成立法机关,由立法机关制定法律,再由行政机关和司法机关执行法律,以此实现主权在民原则。据此,在现代社会,凡是民主没有确立的地方就没有法治;反过来说,民主确立以后也必须通过法治来加以保障。法治的实质就是民主,因为法是人民制定的,法治即人民之治。现代法治的民主性,主要是通过立法的民主性得以体现。这不仅是立法高质量的标志,同时也是立法民意基础的保证。我国《立法法》5条对此作出规定:立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。
  十八大以来,在科学立法、民主立法的目标指引之下,我国的民主立法进程有了巨大提升与进步。随着公民法治意识的不断增强与利益表达需求的增长,民主立法、公众参与立法的理念深入人心。就此,习近平指出:“推进科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径……民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”因此“要完善科学立法、民主立法机制,创新公众参与立法方式,广泛听取各方面意见和建议”[13]。只有着实推进民主立法,才能真正实现以民为本、立法为民、公平公正立法,才能使每一部立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。
  习近平关于立法的重要论述始终贯穿着坚持人民主体地位的原则和人民参与立法这条主线。他指出:“必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”“坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。他还郑重提醒全党,要“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。指出在新形势下,要毫不动摇坚持人民代表大会制度,当前和今后一个时期,首先就要加强和改进立法工作。“要抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”[14]
  由人民选出代表组成代议机关实现对立法过程的主导,是立法获得正当性与公正性的基础。运用民主法治思维推进立法工作,践行以人为本、立法为民的理念,就必须实现人大对于立法过程的主导。多年以来,政府部门主导立法以及由此形成的立法权的行政化、部门化问题,一直影响着我国立法的民主性与公正性。实践当中,政府部门行使了相当重要和广泛的立法权,而人大立法职能却未能充分行使到位。对于人大立法与政府立法的这种“错位”现象,有人形象地评价说“人大抓鸡毛蒜皮,政府抓关键问题”“人大立法管小事,政府立法管大事”。这就是社会各界常常批评的“国家立法权部门化,部门立法权利益化,部门利益通过部门立法合法化”现象[15]。针对上述问题,习近平指出:要健全人大主导立法工作的体制机制、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用;要进一步加强人大及其常委会制度建设,建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。而且,还要增加有法治实践经验的专职常委比例,依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度[16]。
  就深入推进民主立法,十八届四中全会还强调加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制,建立基层立法联系点制度;进一步健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人数,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用;健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。为保证立法的公正性,探索委托第三方起草法律法规草案,进一步健全立法机关和社会公众沟通机制,充分开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用;探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制;进一步拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,在此基础上广泛凝聚社会共识[17]。十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议发布《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》,要求各级立法机关紧紧围绕提高立法质量这个关键,健全立法起草、论证、咨询、评估、协调、审议等工作机制,更好发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。
  三、以完善立法体制深入推进科学立法
  现代立法应是一项尊重与体现客观规律的科学活动。科学立法的基本含义,即要求在立法过程中以科学的方法准确反映法律所调整的社会关系的本质及其内在规律。这就要求立法工作做到实事求是,一切从实际出发,主观符合客观,按照经济社会发展的客观规律来立法。马克思曾这样表述了立法的科学性要求:“立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律,他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质,那么我们就应该责备他的极端任性。”[18]坚持立法的科学化,有助于产生符合经济社会发展需要的高质量良法,有益于尊重立法活动的规律、克服立法过程中的主观随意性和盲目性,也有利于避免或减少立法决策失误,降低立法成本,提高立法效益。我国《立法法》6条对立法的科学化要求作了规定:立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
  科学立法首先要求立法与法律体系建设必须尊重和体现客观实际,符合社会政治、经济和文化发展的客观需要,全面反映经济社会发展客观规律的要求。其次,要求立法产品能够真正有效解决问题、化解社会矛盾,具有很强的针对性和可操作性。习近平专门指出:“推进科学立法,关键是完善立法体制。”[19]立法体制是立法制度的最重要组成部分,是国家法律体系建设的前提性环节。如果说法律是成品,立法是生产法律产品的过程,那么立法体制就是生产法律产品的发动机装置。没有良好的立法体制,便难有科学立法。可以说,改革和完善立法体制机制是实现科学立法、提高立法质量,从而全面改善一国法律体系状况的前提。为深入推进科学立法,十八届四中全会就完善我国现行立法体制进行了全面部署。
  (一)规范与改进政府立法制度
  随着社会管理事务的日益复杂和民众需求的多元化,立法的专业性、技术性、科学性要求日渐凸显,政府立法权的适度扩大便具有历史必然性与现实合理性。政府立法以其特有的专业性、及时性和灵活性迅速填补了国家立法的空白,弥补了人大立法的诸多缺憾,缓解了立法民主与立法效率的紧张关系,以及社会的迫切立法需求与国家立法供给不足之间的矛盾,使得我国立法规模基本适应改革开放与社会发展的需要。故可言,政府立法对于推进形成完善的法律体系,充分发挥立法之于各项改革事业的引领与推动作用,提升立法的科学性与效率性,发挥着不可或缺的作用。然而,我们也应清醒地认识到,部门主导和部门利益本位可能给整个法律体系建设以及法律实施带来的负面影响。
  为有效防止立法过程中的部门本位和地方保护主义,十八届四中全会提出要明确立法权力边界。为此,必须规范政府的各项立法权限,合理界定各部门立法的权限范围和议事程序;完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制,引入社会监督力量,做到“开门立法”,防止少数立法精英“黑箱立法”,滥用立法权,从而防止部门立法的腐败与恣意,推动实现政府立法的程序化、规范化和民主化。为实现科学立法的要求,还要在一定程度改革现行“归口立法”的做法,加强人大对同级政府立法的制约与监督,使人大立法与政府立法保持内容和形式上的统一。
  实践当中,一些对于国计民生极其重要的法律法规迟迟不得出台,一个很重要的原因就是相关部门各执己见、互不让步,就某些法律条款达不成共识。习近平就此专门强调:“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作,不要囿于自己那些所谓利益,更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白,国家和人民整体利益再小也是大,部门、行业等局部利益再大也是小……如果有关方面都在相关立法中掣肘,都抱着自己那些所谓利益不放,或者都想避重就轻、拈易怕难,不仅实践需要的法律不能及时制定和修改,就是弄出来了,也可能不那么科学适用,还可能造成相互推诿扯皮甚至‘依法打架’。这个问题要引起我们高度重视。”[20]为解决上述问题,十八届四中全会要求,对部门间争议较大的重要立法事项,应由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。重要的行政管理法律法规应该由政府法制机构组织起草[21]。
  (二)依法赋予设区的市地方立法权
  诚如习近平所总结的:“我国是一个有十三亿多人口的大国,地域辽阔,民族众多,国情复杂。我们党在这样一个大国执政,要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一,要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”[22]在中国这样一个各地经济社会发展水平存在重大差异性的世界最大发展中国家,要在治国理政过程中用好法治这个方式,必须在维护全国法制统一的基础上,充分发挥中央立法与地方立法两个积极性,实现中央与地方立法权限的科学界定与合理划分。
  我国宪法和立法法等法律确立了以中央集中立法为主导的“一元两级”立法体制。中央立法处于立法权“金字塔”体系的顶部,地方立法权来自中央的单方授权和委托。中央立法能够保证统一的政权权威和整体的法律规制效能,增强国家治理的有效性与聚合度,也有助于培养公民对国家的整体认同,形成民族国家基于同一法律体系基础之上的有效整合。然而,我国各个地方之间巨大的空间差异以及经济社会发展的高度不平衡性决定了中央就同一问题进行全国统一立法的困难。由于来自全国的各种立法信息的“失真”“失实”,中央也难以实现法律产品供给的及时性与有效性。中央立法要统一实现“全国一刀切”和“一盘棋”,就只能制定一些宽泛的原则性、粗线条的法律条款。如果中央立法进行精细化的规定,则难以兼顾各地风土人情的差异性和特殊性,很容易导致法律在实施过程中的“水土不服”。
  在我国现行立法体制框架之下,地方立法很大程度上是一种“执行性立法”,遵循可执行、可操作、不抵触的立法原则,对中央立法起着“拾缺补漏”的作用。改革开放40年来,我国立法工作的一条有益经验是,通过地方各种“先行先试”的立法试验带动中央立法的发展。这种“先地方后中央”的立法工作模式,不仅调动了地方的立法积极性,而且为中央立法源源不断地提供了智慧来源,大大减少了中央立法的试错成本、减少了制度试验的风险。
  在维护社会主义法制统一的原则之下,充分发挥地方立法的主动性积极性,既有利于强化中央与地方的联系和制约,又契合市场经济和社会生产力发展的内在要求。既可以弥补中央立法之不足并为中央立法提供经验,又能解决地方面临的一些纯粹地方性、特殊性和个性化的法律规制问题。因之,在保证中央立法权威和中央立法主导地位的基础之上,应以宪法为依据,科学配置中央与地方的立法权限,进一步下放地方立法权。就此,十八届四中全会提出,要明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。2015年《立法法》修改的一大亮点就是赋予设区的市地方立法权,即设区的市在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。为充分发挥地方立法制度创新的“试验田”作用,《立法法》13条规定,全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。这些都是关于我国地方立法体制的重大变革,对于调动我国地方立法的积极性与创新性,构建科学合理的中央与地方关系进而推动国家治理体系现代化将起到深远的作用。
  (三)推进立法职权配置与立法程序的精细化
  为增强立法工作的现实针对性和社会效益性,实现立法与改革事业的同步发展,十八届四中全会提出要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,逐步推进立法精细化。就完善立法程序与立法机制,习近平提出:“推进科学立法,关键是完善立法体制”;要“优化立法职权配置”;要“明确立法权力边界”[23]。他还强调:“我们要完善立法规划,突出立法重点”“要完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。”[24]
  为增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,习近平提出“要坚持立改废释并举”,并以政府职能转变为例阐述了法律的立改废问题。他指出:“政府职能转变到哪一步,法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用,既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果,引导和推动转变政府职能的下一步工作,又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”[25]为从立法程序上保证立法质量,十八届四中全会决定还专门提出要完善法律草案表决程序,对重要条款可以单独表决。为确保立法的实效性和可操作性,还需要加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据。
  (四)重视立法人才队伍建设
  立法工作是一项政治性、专业性、技术性都很强的法治工作。实现科学立法的一个重要条件是立法者的法律素养与工作能力。只有一支素质高、能力强、德才兼备的立法队伍,才能把科学立法的要求落到实处。习近平高度重视包括立法人才建设在内的法治工作队伍建设。指出:“全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要”“立法、执法、司法这3支队伍既有共性又有个性,都十分重要。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质,具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”[26]为此,十八大以来,立法队伍建设成为加强立法工作的当务之急。全国人大常委会提出要“着力培养一批国家级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才、素质优良的立法工作专业人才”[27]。
  四、以加强宪法监督保障依法立法
  现代法治理论强调,任何一种权力都有被腐化和被滥用的可能,立法权也不例外。因之,立法权在接受监督方面没有天然豁免权。在立法实践当中,为了保证各项立法活动依法进行,必须建立健全科学、高效的宪法监督制度。法治首先是宪法之治。宪法规定了国家根本政治制度、基本治国方略和国家机构的组成,规定了公民基本权利与义务,是国家根本大法和治国理政的总章程。依法立法的基本要求是,国家法律体系内部层次分明、内容协调、法律法规规章等各种法律渊源形式不得与宪法抵触、上位法与下位法之间不得相互冲突,从而维护国家宪法权威与法制统一。因之,加强宪法监督,通过推进合宪性审查工作来维护宪法权威是依法立法的前提与题中要义。
  在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平指出:宪法以国家根本大法的形式“反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家

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