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【期刊名称】 《天津法学》
欧盟航空碳关税引发的法律问题及中国应然立场
【英文标题】 Legal Issues Arising from EU’s Aviation Carbon Tariffs and China’s Position
【作者】 郝海然【作者单位】 国家开放大学八一学院
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 欧盟航空碳关税;排放权交易体系;温室气体减排
【英文关键词】 EU’s aviation carbon tariffs; emissions trading system; greenhouse gas emission reduction
【文章编码】 1674-828X(2018)03-0055-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 55
【摘要】 国际温室气体减排的进程与碳关税的走向逐渐成为国际环境立法的焦点话题,欧盟航空碳关税争端并非简单的环境话语权的政治博弈,其还涉及诸多法律争议问题。美国、俄罗斯等国对于欧盟过早将“碳关税”契约化的做法提出质疑,欧美国家纷纷从国际法原则及程序上提出异议,围绕碳关税问题的讨论正在全球多国之间展开角逐。站在中国政府和中国航空业的立场来看,碳关税的设计与具体实施同WTO精神相悖,欧盟航空碳关税贸易保护主义色彩严重,违反《芝加哥公约》第12条的相关规定,违反取消数量限制原则,违反国民待遇原则与最惠国待遇原则,及相关的WTO实体义务。
【英文摘要】 The process of international greenhouse gas emission reduction and the trend of carbon tariffs have gradually become the focus of international environmental legislation. The EU aviation carbon tariff dispute is not only a political game of environmental discourse power, but also it involves a number of legal disputes. The United States, Russia and other countries questioned the European Union's premature practice of “carbon tariffs”. European and American countries have raised objections from the principles and procedures of international law. The discussion of carbon tariff is being contended among many countries around the world. From the standpoint of the Chinese government and China's aviation industry, the design of carbon tariffs and specific implementation violations are in contradiction with the spirit of WTO. The EU aviation carbon tariff trade protectionism is very serious, violating the relevant provisions of the 12th article of the Chicago Convention, violating the principle of cancelling the number of restrictions, violating the principle of national treatment and most favoured nation treatment, and the relevant WTO entity obligations.
【全文】法宝引证码CLI.A.1246835    
  碳关税涉及国际贸易与环境的协调与共生,是当今国际环境、贸易领域的一个现实性难题,同时也是国际贸易理论与政策研究的前沿问题。在碳关税问题上,中国作为最大的发展中国家,备受各方压力,特别是近年来,欧盟碳关税对国内高碳行业的产业冲击尤为明显。但事实上,我们完全应该勇于直面碳关税,积极应对中国经济、环境政策走向的影响。从这个意义上讲,以多维的角度客观公正的分析欧盟航空碳关税引发的法律问题及中国的应然立场,具有重大的理论与现实意义。
  一、欧盟航空碳关税引发的法律问题
  欧盟于2008年底通过专门法案,将国际航空业纳入碳排放交易体系。自2012年初起,已经超过两千家航空公司被纳入欧盟碳排放交易体系,法案强令所有从欧盟起飞和降落的航班均需受其管制,该体系还规定航空公司拥有一定的配额,并且可以自由交易,交易的对象可以是其他航空公司,也可以是其他产业。航空公司若违反该体系的规定,将被处以高达每吨100欧元的罚款,并在欧盟境内禁飞。对此,有学者认为这种在欧盟碳排放交易体系下征收的碳排放税在本质上具有碳关税的性质{1}。事实上,碳关税的征收对象并不局限于高碳能源、商品贸易领域,而是一种对他国产品碳排放量而征收的环境税,这里的“产品”当然也涵盖服务领域。不仅如此,欧盟碳关税实施伊始便被纳入到欧盟碳排放交易体系当中,即说明受到欧盟碳排放交易体系的约束,而且在欧盟航空碳关税的具体操作中,正是利用额配的分配完成碳排放的交易,其惩罚措施也是典型的碳关税“每单位重量的二氧化碳排放量”来衡量,因此欧盟航空碳关税属于典型的碳关税。
  欧盟航空碳关税一经出台便引发了不少争论,欧盟航空碳关税争端绝非简单的环境话语权的政治博弈,其还涉及诸多法律争议问题。或有认为,欧盟对飞经其境内的飞机进行全程征税,有违常理,因为飞机只在欧盟境内飞行一段时间;此外,欧盟所征收的碳关税最终并未直接作用于全球碳减排事业,而是落入自己的口袋{2}。多数发展中国家对此持强烈的反对意见,认为欧盟所设置的航空碳关税体系背离了国际环境法上的“共同但有区别的责任”原则,因为欧盟在分配各国家或者航空公司的配额时,并未恰当地区分发达国家与发展中国家的巨大差异,事实上,二者无论是在航空技术上还是经济基础、碳排放基础额度上都是有天壤之别的。还有认为欧盟此举并非意在减少碳排放,更多是为了收取高额费用,实则是一种打着低碳发展旗号的贸易保护{3}。这也将导致未来可能其他国家效仿欧盟的作法,甚至演变为对其他进出口商品征收无区别的碳关税,从而开启一个恶性循环。
  上述针对欧盟航空碳关税的不同态度,反应出欧盟航空碳关税在如今国际法领域的巨大争议。探讨欧盟航空碳关税时,有四个核心法律问题最具有争议性、最值得我们思考:其一,欧盟航空碳关税是否适用WTO法律框架、能否在服务贸易总协定下诉诸WTO?其二,欧盟对其境外产生的碳排放进行收费,是否违反国际公法的规定?其三,是否违反相关的双边、多边协定?其四,是否违反WTO体系义务?本文拟先就第一争议问题做简要分析,后三个争议问题将结合第二部分“中国的立场”做重点阐述。
  商务部、国家发改委、国际贸易和可持续发展中心共同举办的“航空、气候变化和国际贸易规则”研讨会中,专家和学者就是否可以将欧盟航空碳关税提交WTO争端解决机构这一问题展开了讨论。有观点认为,WTO这一争端解决机制是具有强制管辖权的,至今尚未出现因管辖权而被驳回的案例,即使未提交给《芝加哥公约》,也可以直接将案子提交WTO{4}。但是本文认为在《服务贸易总协定》下将欧盟航空碳关税诉诸WTO尚有困难,因为根据《芝加哥公约》的规定,要想诉诸WTO应以穷尽其他救济措施为前提。欧盟航空碳关税诉讼程序是在国际民航组织之下的争端解决程序,须首先关注国际民航组织下的解决,而后才能寻求WTO的争端解决机制。如果中国将该体系的合法性争议直接提交WTO,那么将极有可能会退回国际民航组织处理。还有认为,WTO的管辖权问题和选择的诉讼对象有关,需区别诉讼标的是配额还是罚款。由于有关碳排放权的诉讼主要针对配额分配、配额回收补偿以及管理体制等{5},如果是以配额费用为标的,则会被排除在外,而如果是以罚款为标的,是可以提起诉讼的{6}。本文对此有不同的意见,如果将其诉讼标的定性为罚款,那么依据《服务贸易总协定》提起诉讼,欧盟在诉讼抗辩中将会遇到较大的困境,因为根据该协定第14条,必要性的标准要求很高,欧盟需证明航空碳关税对保护人类的健康是非常有必要的。但是如果欧盟援引货物贸易下的条款,由于条款没有针对“必要性问题”做出具体的要求,欧盟则可以适用《关税及贸易总协定》第20条轻松反驳,只要其能够证明航空碳关税是与保护自然资源相关的就可以,因此欧盟很容易进行有力的抗辩。
  在对待这一问题上,本文的基本观点是,现在去WTO诉讼非明智之举,其效力亦很容易被质疑。因为现阶段WTO缺乏约束这一问题的相应规则,如果仅凭比较宽泛的例外条款解决的话,困难重重。站在欧盟的立场上来看,欧盟有没有征收的权利?欧盟早于我们发现环保和碳排放的问题,也先于我们遇到它,作为发达国家,其有权力关注并对其境内的碳排放问题予以处理。但是针对其境外的碳排放,欧盟方面认为无法通过国际协商途径予以妥当解决,因此才开始其单方面的征税措施。这也因此导致了欧盟法院所作出的裁决因为欠缺足够的国际法支撑而陷入长时间的合法性质疑{7}。退一步而言,由于到目前为止,WTO规则中尚缺乏明确的诉讼举证规则以及执行裁决标准,发展中国家若将碳排放争端诉诸WTO,还将面临诉讼举证问题以及胜诉后的执行问题等诸多困境。因此,现阶段的最佳路径并非通过诉讼解决,而应当将重心和关注焦点从是否可以诉讼、胜诉这一问题转移到其他争端解决机制上,就目前来看,最具建设性、可行有效的方案应当是积极寻求并促成国际民航组织内部的系列谈判,进而维护发展中国家的权益。
  二、各国围绕航空碳关税展开的攻防策略
  欧盟方面认为设置航空碳关税主要的立法意图和目的在于降低碳排放量,控制温室效应,并且一定程度上优化航线、革新航空技术,代表了未来航空业的发展方向。尽管如此,全球主要经济体美国、俄罗斯等国对于欧盟过早将“碳关税”契约化的做法提出质疑,欧美国家纷纷从国际法原则及程序上提出异议,围绕碳关税问题的讨论正在全球多国之间展开角逐。
  美国三家航空公司曾将欧盟诉至英国高等法院,认为欧盟航空碳关税违反《芝加哥公约》的多项条款。英国高等法院判决航空公司败诉后,其又起诉至欧洲法院,同样又被驳回,判决理由认为欧盟航空碳关税政策并未违反相关国际法以及双边的“开放领空协议”。不过无论是英国高等法院还是欧盟法院,都回避了欧盟航空碳关税体系是否符合WTO规则这一关键问题,这使得两份判决都充满巨大争议并引起美国各大航空企业的不满。在此之后,美国参议院通过的航空法案中明确表示对欧盟征收碳排放税的强烈反对,法案同时还强调将动用“一切政治、外交和法律途径”确保美国航空公司的利益{8}。
  包括俄、美、日等国在内的32个国际民航组织非欧盟成员国曾在莫斯科磋商并签署宣言,共同反对欧盟的单方面举措,认为欧盟将国际航空纳入其碳排放交易体系属于严重的违反国际法义务行为。据俄罗斯交通运输部发布的公告,俄方与美国的立场基本一致,认为采取市场措施对温室气体排放引入税收手段以及关于环保的其他决定,应该在国际民航组织框架内取得共识后由各方同意,反对欧盟航空碳关税体系,并考虑加入报复性立法措施国家的行列。值得一提的是,迫于欧盟债务危机、经济低迷以及欧盟内部不同声音的出现等各方压力之下,欧盟于2014年颁布2014/421/EU号指令,并宣布暂停征收航空碳关税。不过,对于是否将航空业排除在碳排放交易体系之外,欧盟仍然持保留态度。如果国际民航组织大会未能规划并落

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}蓝庆新.国际碳关税发展趋势析论[J].现代国际关系,2010,(9):4.
  {2}王鑫,陈迎.碳关税问题刍议——基于欧盟案例的分析[J].欧洲研究,2010,(06):44.
  {3}陈玉梅,贺银花.论欧盟碳关税的国际合法性[J].理论月刊,2014,(09):133.
  {4}马晓微,孔祥民,李彬.欧盟征收碳关税对我国出口贸易影响研究[J].北京理工大学学报(社会科学版),2014,(06):14.
  {5}潘晓滨.我国碳排放交易法律诉讼问题[J].天津法学,2016,(04):32.
  {6}Parker, Larry. Climate change and the EU Emissions Trading Scheme(ETS):looking to 2020. DIANE Publishing, 2011.25.
  {7}Lo, Alex Y."Carbon trading in a socialist market economy: Can China make a difference." Ecological Economics, Vol.87.2013.
  {8}Hansjürgens, Bernd, ed. Emissions trading for climate policy: US and European perspectives. Cambridge University Press, 2005.89.
  {9}Skjrseth, Jon Birger, and Jrgen Wettestad. EU emissions trading: initiation, decision-making and implementation. Ashgate Publishing, Ltd., 2008.151.
  {10}廖莉.碳关税在WTO框架下的合法性分析——以GATT第20条(b)项为视角[J].特区经济,2016,(02):12.
  {11}陈海峰.普遍取消数量限制原则的适用分析[J].湖北教育学院学报,2007,(09):79.
  {12}黄文旭.国际法视野下碳关税问题研究[D].华东政法大学,2011.76.
  {13}Bayon, Ricardo, Amanda Hawn, and Katherine Hamilton. Voluntary carbon markets: an international business guide to what they are and how they work.Routledge.2012.131-132.
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