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【期刊名称】 《法学论坛》
论地方立法的科学化
【英文标题】 On the Scientific of Local Legislation【作者】 曹胜亮
【作者单位】 华中师范大学 Center of Commercial Law Research,Hua Zhong Normal University
【分类】 地方自治法【中文关键词】 地方立法;科学化;立法质量
【英文关键词】 local legislation;scientific;the quality of legislation
【文章编码】 1009—8003(2009)03—0064—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 3
【页码】 64
【摘要】

地方立法更加符合客观规律、更加体现地方特色、更加提高立法效益,是衡量地方立法科学化的标准。我国地方立法在科学化方面存在严重不足:地方立法理念存在偏差;地方立法“抄袭”严重;地方保护主义、部门利益倾向明显;地方立法技术滞后。推进地方立法的科学化是深入贯彻落实科学发展观的客观要求,是推进依法行政、建设法治政府的重要前提,是提高地方立法效益的有效途径。为了切实有效地推进我国地方立法的科学化,必须树立“以人为本”的地方立法理念,科学编制地方立法规划与计划,建立地方立法助理制度,提高地方立法技术,建立科学的地方立法后评估制度等。

【英文摘要】

The standards of the scientific local legislation is that local legislation conforms to the objective law well,embodies more local characteristics,and the legislation beneficial result is much higher.There are so many problems in the scientific local legislation in China,such as the view of legislation is not very scientific;the local legislation plagiarism is serious;the regional protectionism and the department benefit tendency are obvious;the local legislation technology is low.To advance the scientific local legislation is the requirement of scientific development view,is the premise to construct a government of law,and also is the effective way to raise the legislation beneficial result.In order to promote the scientific local legislation effectively,we must set up a humanist view of legislation,work out local legislation planning effectively,establish local legislation assistant system.enhance the local legislation technology,set up scientific local legislation appraises system and so on.

【全文】法宝引证码CLI.A.1143412    
  
  改革开放30年以来,我国社会主义法治建设取得了巨大成就,公民人权保障状况明显改善,政府依法行政水平显著提高,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成,其中,地方性法规、规章已数以万计,已经成为我国社会主义法治建设不可或缺的重要组成部分。但是,我国地方立法在立法理念、立法内容、立法技术等方面还存在诸多缺陷,地方立法科学化水平低下,立法质量不高,更为重要的是,由于我国已进入新的发展时期,改革开放步入攻坚阶段,多种社会矛盾凸显。大量社会问题不断涌现,迫切需要加强地方立法工作,切实推进地方立法的科学化。
  一、地方立法的科学化的界定
  (一)地方立法的科学化的含义
  要研究什么是地方立法的科学化,首先应该弄清楚什么是科学立法,或者说什么是立法的科学性。有学者做过专门的总结,认为科学立法的科学性主要有三种含义:(1)最广泛意义说。是指包括立法过程中所有相对合理的要素,科学性是能够促使立法合理性的所有事实和要素,即立法中对德性的全面尊重都可以被归入科学性之中。(2)广泛意义说。是指包括立法必须依客观规律而进行的所有相关内在和外在条件,但所考虑的是立法中法属性的部分,而不考虑立法中有关德性的部分。关于立法中必须遵循所有善德的理念不能被归入科学性之中,因为,善德是与法律并列的东西,甚至不能成为法律中的一个外在要素。(3)狭隘意义说。是指将立法作为一个事物来看给它确定相关的特性,如果科学性是一个特性的话,那么,与科学性并列的其他特性则应当被排除在科学性之外。{1}
  我国《立法法》第6条规定:“立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”这就正式确立了立法的科学原则,并使这一原则最终成为法律制度的组成部分,进而可以凭借法的国家强制力在立法实践中予以推行。不过,在立法法所确定的中国现行立法的科学原则中,主要是确立了立法应当从实际出发和立法应当科学合理地配置权利和权力资源,而没有对立法的科学原则做出比较系统或比较完整的规定。{2}显然,我国《立法法》对立法科学原则的规定是非常狭窄的,不利于提高地方立法的质量和效益。
  通过以上分析,笔者认为,我国地方立法的科学化,是指在地方立法理念、立法内容、立法技术上不断走向科学合理的一种动态过程,从而使地方立法更加符合客观规律,更加体现地方特色,更加提高立法效益。
  值得注意的是,地方立法的科学化与民主化是存在区别的。地方立法的科学化与民主化是提高地方立法质量最重要的两个方面,或者说是提高地方立法质量的最有效的两种途径。地方立法的科学化的核心是立法内容的科学化,也包括立法理念的科学化、立法技术的科学化;而地方立法的民主化的重点是立法过程的民主,也就是要让人民通过多种途径参与立法过程表达自己的意志。地方立法的科学化与民主化二者缺一不可。地方立法只有既符合科学性,也符合民主性,才能确保其所制定出来的法是高质量的法,是“良法”。
  (二)衡量地方立法科学化的标准
  1.地方立法更加符合客观规律。马克思曾经说过:“立法者应当把自己看成一个自然科学家,他不是在创造法律、发明法律,而仅仅是在表述法律,他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中,如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质,那么我们应该责备他极端任性。”{3}立法绝不是任意的,它是人们在自觉认识客观规律的基础上将客观规律及其要求以行为规则反映和表达出来的一种形式。“立法,不像通常理解的那样,是人力所能做到的事情。不变的理性才是真正的立法者,理性的指示才是我们应该研究的。社会的职能不能扩展到制定法律而只能解释法律;它不能判定,它只能宣布事物的本质所已经判定了的事情,而这种事情的正确是从当时的情况中自然产生的。”{4}可以说,科学化的地方立法是使法律规范更加符合客观规律的一种动态的过程。
  2.地方立法更加体现地方特色。所谓地方特色,首先是区别于中央立法而言的。地方立法应根据本地区实际情况来解决自己的特殊问题。其次是相对其他地区而言的。我国幅员辽阔,地区之间地理气候、文化风俗、历史传统差异很大、经济文化发展也很不平衡。因此,推进地方立法的科学化,应从地区的实际出发,充分把握本地区的特点和规律,使地方立法真正符合本地区实际情况,体现本地区特色。地方立法更加体现地方特色,是衡量地方立法的科学化的另一个标准。
  3.地方立法更加提高立法效益。注重立法成本经济分析的做法发端于美国。早在1971年,当时的尼克松总统实行生活质量评议计划时,要求环保局制定法规必须听取其他机关的评论,并把评论的意见和法规草案送管理局和预算局审查。自此以后,历届美国政府均将成本效益分析作为行政立法的一项基本要求,并在实践中不断加以完善。成本效益分析已从行政立法扩及到了议会立法;从联邦立法扩大到了州立法。{5}后来,立法的成本效益分析逐渐被其他国家采用。如英国《准备守法成本评估修正原则》、德国《联邦法律案注意要点》等都规定了成本效益分析原则。立法成本经济分析的做法在我国也逐渐引起了重视。我国在2004年颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》第17条中明确规定:“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”推进地方立法科学化,就是要不断降低地方立法成本,努力提高地方立法效益。
  二、我国地方立法科学化的不足
  (一)地方立法理念存在偏差

三年不开张,开张吃三年


  从历史上看,我国是一个有着几千年封建史的国家,封建专制意识浓厚,官本位思想、特权思想盛行,这在某种程度上已成为人们的思维定式。反映到地方立法上来,就表现为我国地方立法理念的科学性不足。
  一直以来,法律工具主义观念盛行,公民成了法治的客体而不是主体,公民权利在地方立法中经常被忽视有时甚至被“依法”侵犯。在一些地方性法规、规章中,管理内容多,服务内容少,大量的地方立法文本都有“管理”二字。这基本上是把地方立法当作谋求有效管理的手段。重管理、轻服务的立法理念以政府为中心,以权力为本位,强调“命令”与“服从”,从时间和空间两个维度限定了行政相对人的行为方向与活动空间,剥夺了社会、企业和公民自由选择的权利与机会。政府成了社会的“主人”,高高在上地实施着对社会的管理,片面地强调公民一方的服从和对秩序的维护,容易窒息经济与社会发展的生机与活力,使社会缺乏自主性和能动性,抑制公众的积极性和创造性,最终会致使政府背离为公众服务的宗旨和目标。{6}
  (二)地方立法“抄袭”严重
  1.简单重复中央立法。实践中,往往是中央立法刚出台,地方随后就出台了相应的地方性法规、规章,这些地方性法规、规章简单重复中央立法的现象非常突出。据估测,地方立法重复中央立法的,约占地方立法的70%—90%。{7}有的法律、行政法规的实施条例或者实施办法,基本上是把法律及其配套的行政法规抄下来,再加上几条根据本地方实际情况和实际需要作出的规定,洋洋一大篇,真正带有地方特点的东西只有那么几条。{8}地方立法简单重复中央立法的形式要么是更换概念,要么是移花接木,抑或是条文合并,更有甚者是原文照抄等。影响了地方立法质量的提高,降低了地方立法的权威性,侵蚀了公民遵法守法的心理基础;损害了我国法律体系的完整和统一。
  2.照搬照抄其它地方立法。实践中,有些地方立法不仅简单重复中央立法,而且基本照搬照抄其它地方立法。一个地方先出台了地方性法规,有些地方把地方的名称改一下即可,顶多再加上几条结合本地方实际情况和实际需要的规定,基本上是抄来的。{8}地方立法“抄袭”的危害性是相当大的,它割断了其它地区先进经验和本地特殊需求两者之间的联系,根本不考虑或者较少考虑本地区的特殊社会需要,不加辨别地将其他地区的先进经验连同不足一股脑地搬过来(对于不足之处,不加以识别,照抄不误;对于先进经验,也不进行本土化尝试,即使是不符合本地情况的条款,也照搬使用),从而根本无法实现针对社会需要的法律创新,法律的发展步伐停滞不前,甚至可能出现倒退。{9}
  (三)地方保护主义、部门利益倾向明显
  实践中,有些地方立法起草者过于强调自身利益,强化或扩大本地方、本部门的权力,导致某种程度的“立法权异化”,“立法谋私”、“立法腐败”现象大量产生。
  地方保护主义严重主要表现为为保护本地方的经济利益,分割全国统一、开放的大市场,通过地方立法提高市场准入标准等手段来保护地方利益;部门利益倾向明显。部门利益倾向在地方立法中的突出表现主要为不适当强化、扩

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}关保英.科学立法科学性之解读(J).社会科学,2007,(3).

{2}周旺生.立法学(M).北京:法律出版社,2004:85.

{3}马克思恩格斯全集(第1卷)(M).北京:人民出版社.1972:183.

{4}(英)葛德文.政治正义论(M).何慕李,译.北京:商务印书馆,1982:150.

{5}汤唯,毕可志.地方立法的民主化与科学化构想(M).北京:北京大学出版社,2006:444.

{6}石佑启.论公共行政与行政法学范式转换(M).北京:北京大学出版社,2005:78.

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{7}李林.走向宪政的立法(M).北京:法律出版社,2003:221.

{8}杨景宇.加强地方立法工作,提高地方立法质量(J).求是,2005,(14).

{9}孙波.试论地方立法“抄袭”(J).法商研究,2007,(5).

{10}崔卓兰,于立深,等.地方立法实证研究(M).北京:知识产权出版社,2007:259.

{11}王全兴.经济法前沿问题研究(M).北京:中国监察出版社,2004:104.

{12}陈兴良.刑法的人性基础(M).北京:中国方正出版社,1996:431.

{13}吴大英,任允正,等.比较立法制度(M).北京:群众出版社,1992:252.

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