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【期刊名称】 《法律适用》
1999年以来解决执行难的新实践
【作者】 胡志超【作者单位】 广东省高级人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2010年
【期号】 6【页码】 90
【全文】法宝引证码CLI.A.1152777    
  1999年党中央下发中发11号文件,号召动员全党的力量解决执行难,迄今已经十余年。十余年中,人民法院执行工作受到了前所未有的重视;解决执行难成为全党和全社会的共识;执行工作理念不断更新;强制执行理论渐成体系;立法日见完善。虽然执行难尚未从根本上解决,但是适应解决执行难需要的体制、机制、机构和方法基本确立,全社会已经为解决执行难做好了各种准备。全面总结十余年来的执行工作经验,有利于坚持走中国特色社会主义司法道路,推动执行工作科学发展,最终全面、彻底解决执行难。
  一、从法院单打独斗转向党委领导、法院主办和社会联动
  十余年执行工作形成的最重要经验就是必须始终坚持党的领导、动员全社会力量解决执行难;取得的最大成绩就是党委领导、人大监督、政府和社会各界支持、政法委协调、人民法院主办的执行工作新格局基本形成。法院执行工作纳入社会治安综合治理目标责任考核范围制度、基层协助执行网络制度、重点案件挂牌督办和领导包案制度、特困群体执行救助制度、典型案例通报和移送处理制度等,党委领导、法院主办、社会联动的“大执行”格局逐渐形成。2008年至2009年全国集中清理执行积案活动,是这一新格局的首次全面汇演。全国法院依靠党委领导和社会联动,在不到一年的时间里,扎扎实实、不走过场地清理完数百万件执行积案,充分显示了这一新格局的强大威力。
  执行工作由法院单打独斗变为党委领导、法院主办、社会联动,容易引起人们对于司法权威的担心—法院自身无力解决执行难,而必须借助社会强势力量,是否会造成恶性循环?然而在事实上,无论任何国家,强制执行倚为后盾的强制力都不是来自法院,而是来自国家,具体来说,来自于行政机关和军队。法院天生就不具备军队和政府那样程度的强制力,后天无论怎么发展也不可能具备。因此,法院之间强制力的大小,从来不取决于法院自己有多少司法警察,有多少监狱,而取决于法院能在多广的范围内、多大的程度上、多短的时间内调动军队和行政机关的力量。因此,“社会联动”在任何国家都是强制执行的应有之义。问题仅在于应由法院直接调动社会力量还是必须通过党委调动社会力量。对此,“党委领导”既是我国的政治原则,又是政治优势。人民法院必须始终坚持这一原则,同时要不断总结经验,在以后的工作中更加善于利用这一优势。
  二、由单纯执行案件转向执行具体案件与建立长效机制并重
  十余年执行工作的经验之二是必须从源头上、整体上、根本上综合治理执行难,取得的第二个重要成绩是依靠社会诚信体系、社会协助执行体系、社会财产登记和公示体系等执行长效机制解决执行难成为共识。
  (一)建立社会信用体系
  社会信用体系“核心是建立起一套有效的信用信息的记录和传播机制,把失信行为个体间的矛盾转化成失信者与全社会的矛盾,依靠市场经济内生的力量,形成社会对失信者的社会联防惩戒。自党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立健全社会信用体系”以来,我国社会信用体系沿着“条条”(系统)和“块块”(地区)两条路径快速发展,并在一些重点行业开始发挥作用。人民法院积极参与这一建设,建立起了执行案件信息管理系统,并对社会公众开放。但是,当前社会信用体系建设也存在着纯由政府主导市场力量缺位、各自为政互不联网、重征集不重使用以及法律制度不健全等问题,需要尽快予以完善。一些部门建立征信系统仅仅是为了自身管理的方便,没有参与建设社会信用体系的意识,需要尽快转变观念。特别是,社会信用体系包括社会征信系统和社会惩戒系统两部分,2007年民诉法解决了将被执行人拒不履行债务的信息强制纳入社会征信系统的合法性问题。下一步要重点完善关于社会惩戒的立法,解决征集多使用少和乱使用的问题。
  (二)建立社会协助执行体系
  1999年11号文件以来,由西安中院、南京中院、河南高院、广东高院等地方法院创造的一种中国特色的社会协助执行体系—执行联动制约机制—弥补了法律的不足。在联动制约机制中,法院和金融机构、工商管理、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门共同织造联手制约之网,使赖债逃债的被执行人无利可图(提高失信成本)、无事可为(限制从业和任职)、无福可享(限制消费)、无处可藏(公开曝光)、无地可逃(限制出境),最终自觉履行判决,或将执行标的物拱手献上。执行联动制约机制的特点是将有关部门被动的协助执行义务巧妙地转化为主动的参与执行权利,解决了现行体制下这些部门共同建设社会协助执行体系的积极性的问题。2005年中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》明确提出要在全国建立执行联动机制,下一步要将政策上升为法律,为法院适用这一机制提供法律依据。
  (三)建立社会财产登记和公示体系
  “不论哪个国家在解决执行难这个关键问题上,都着眼于如何使债权人能够更容易地查找到债务人的责任财产。”而方便债权人查找财产的最好方法,莫过于社会有一个全面的、清晰的、对利害关系人和国家有关机关透明(即定向透明)的财产登记和公示体系。全国组织机构代码管理中心对人民法院开放了全国组织机构代码共享平台,执行人员足不出户,可以随时查询全国所有组织机构包括注册资金、职工人数、法定代表人身份证号在内的33个重要信息。人民银行也在集中清理执行积案期间向人民法院提供法人被执行人人民币银行结算账户开户银行查询,执行人员在被执行人注册地所在省人民银行分行、营业管理部、省会城市中心支行查询到开户银行后,可直接到该开户银行办理查询、冻结、划拨等手续。工商、国土、房管部门除向人民法院提供执行协助外,一些地方还将网络终端接入法院办公场所,甚至直接向法院开放数据库接口。依靠初步建立起来的财产登记系统,全国集中清理执行积案期间,数百万案件在几个月的时间里完成了被执行人财产状况调查,这在十年前是不能想象的。当前存在的主要问题是财产登记和公示、公信脱节严重,法院不能直接根据登记确定权属,削弱了财产登记制度的价值。
  三、由当事人主义转向职权主义
  十余年执行工作的启示之一是必须尊重执行工作的性质和规律,积极发挥人民法院的职权主义作用。11号文件下发催生了全国法院执行改革的热潮。此轮改革总体上呈现出实践先于理论的特点。各级法院摸着石头过河,创造了一系列适合中国国情的解决执行难的机制和方法,但由于没有理论的指导,也走了一些弯路。其中最重要的是在执行工作理念上,一度推行“以当事人主义重塑执行程序”。

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