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【期刊名称】 《中南大学学报(社会科学版)》
环境公益诉讼中“公益”的识别与认定
【副标题】 一种反向排除的视角
【英文标题】 Identification of “public interest” in environmental public interest litigation
【英文副标题】 A reverse perspective【作者】 张宝潘鸣航
【作者单位】 中南财经政法大学法学院{副教授}中国人民大学法学院{硕士研究生}
【分类】 环境程序法
【中文关键词】 环境公益诉讼;私益诉讼;三要件递进排除法;反向视角
【英文关键词】 environmental public interest litigation; private interest litigation; progressive exclusion by three elements; reverse view
【文章编码】 1672-3104(2018)02?0037?09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 37
【摘要】 如何认定环境公益诉讼所救济的“环境公益”一直存在较大争议。从正面直接定义环境公益的概念极具难度与抽象性,但可以通过其与“私益”相区分的本质特点,采用反向排除的方法认定其范围,即先区分损害行为是环境污染行为还是生态破坏行为,再区分损害对象是对环境本身的损害还是对人的损害,最后区分损害结果是实害、具体危险还是抽象危险,构建从“损害行为—损害对象—损害后果”三要件递进排除能够通过私益诉讼得到救济的对象,进而识别出损害环境公益的具体表现。
【英文摘要】 It is controversial to identify the “environmental public interest” of the environmental public interest litigation. The concept of environmental public interest is abstract and difficult to be defined directly. But through the essential characteristics of the distinction between “environmental public interest” and “private interests”, we can use reverse exclusion to affirm the range of “environmental public interest”. It means that firstly we should distinguish environmental pollution from ecological damage, and then confirm whether it is the damage to environment or to human, and finally confirm the consequences of damage that actually have occurred. Through the three elements of “damage behaviors - damage objects - damage consequences”, we can progressively exclude the objects which can be relieved by private interest litigation, and then recognize the specific manifestations of environmental public interest.
【全文】法宝引证码CLI.A.1236280    
  
  2012年修订的《民事诉讼法》因应时代的需求,首次在法律层面规定了公益诉讼条款,为环境公共利益的保护提供了一条重要途径。2014年修订的《环境保护法》以及2015年最高人民法院出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对环境民事公益诉讼的原告资格和诉讼程序进行了细化,建立了环保组织提起环境民事公益诉讼的制度。2017年6月,全国人大再次修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,正式确立了检察机关提起公益诉讼的制度。鉴于“公益”是一个高度抽象和不确定的法律概念,科学界定其内涵和外延一直是学界孜孜以求的目标。但迄今为止,对于何为“公益”,仍然缺乏一个被人们普遍接受的定义。“公益”被认为有着一张“普罗透斯似的脸”(a protean face),令人难以捉摸{1},以至于成为一个“只可以被描述而无法对其进行定义”的概念{2},也决定了法律在对公益进行界定时只能使用一些“标准”(standard),而无法使用“明线规则”(bright line rule){3}。我国亦不例外。尽管“公共利益”在各种立法文件中一再出现,但鲜见对公共利益的具体界定。上述关于公益诉讼的法律和司法解释,也基本集中在对公益诉讼原告资格和诉讼程序的规定上,对于何为“公益”、如何认定“公益”则语焉不详,导致实践中有些本可以通过传统私益制度解决的案件却披上了“公益诉讼”的外衣,造成公益诉讼的稀释和泛化。职是之故,本文从反向排除的视角,试图为法官排除“非公益诉讼”建立一些“标准”,从而促进对环境公益诉讼制度的正确理解和适用。
  一、问题的提出:基于三起案例的考察
  自2007年年底贵阳法院“环保两庭”(贵阳中院环保审判庭和清镇法院环保法庭)设立以来,对环境公益诉讼的探索就一直是环境司法专门化实践的重心。2015年1月1日新《环境保护法》生效后至2016年12月31日,全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件,审结73件。其中,环境民事公益诉讼一审案件137件,环境行政公益诉讼一审案件51件,行政附带民事公益诉讼一审案件1件{4}。但细察后不难发现,这些诉讼多是直接从原告资格过渡到责任追究,鲜少涉及系争对象是否属于“公益”、是否应当提起公益诉讼。兹举三例说明。
  案例1:某社会组织诉某高速公路公司噪声污染责任纠纷环境民事公益诉讼案[1]。
  从2007年4月起,某高速公路沿线五个自然村的部分村民多次向当地政府反映交通噪声污染问题,政府部门要求某高速公路公司在部分区域安装声屏障,但声屏障尺寸、标准不一,部分居民家中的晚间噪声仍超过国家标准。2014年3月,某社会组织接到群众举报后,向法院提起环境公益诉讼,要求被告立即采取措施,消除噪声污染的危害。法院受理后,在调查监测基础上主持制定调解方案,确认由被告限期采取降噪整改措施。
  案例2:某市环保局诉深圳市某运输公司等四被告环境污染损害赔偿案{5}。
  2016年7月11日下午,一辆深圳牌照货车与一辆河南濮阳牌照槽罐车相撞,导致槽罐车中的苯液燃烧并泄漏。为防止污染扩散,市环保局先行垫付资金,委托专业危废处置公司于次日妥善处理了现场残留的废苯、含苯废水和受苯污染的土壤50余吨,共支付处理费用合计60余万元。同年10月,市环保局针对两车所属运输公司及保险公司提起诉讼,请求四名被告依法赔偿该污染事故环境修复费用60余万元。
  案例3:五律师诉京津冀政府不履行环境保护法定职责案{6}。
  2016年12月19日和20日,京津冀三地的五名律师分别向三地有管辖权的中级法院起诉三地人民政府,其诉讼请求为:第一,确定被告不正确履行防止和治理辖区内大气污染职责违法;第二,责令被告在合理期间治理辖区内空气质量到平均良好状态;第三,赔偿原告购买防雾霾的口罩款人民币65元;第四,责令被告向原告书面赔礼道歉,赔礼道歉的文字应经原告同意并在京津冀的主要报纸、网络上登载7日;第五,被告支付原告精神损害抚慰金人民币9999元整;第六,三被告对原告的第三、四、五项国家赔偿请求责任承担连带责任。
  对于案例1,其典型意义被概括为“属于涉及人员众多的环境公益诉讼案件,即涉及临近沪宁高速公路五个自然村村民及过往公众不特定多数人享受安静环境的公益”{7}。问题是,“涉及人员众多”是否就当然构成“公益”?“过往公众”是否构成可诉的“公益”?对于案例2,市环保局的行为实际上属于《行政强制法》上的立即代履行,对于代履行产生的费用,由环保局来提起民事公益诉讼,其必要性和正当性何在?[2]对于案例3,在雾霾来源不清、机理不明,各种污染物叠加排放、各地相互迁徙扩散,难以区分责任主体和份额的前提下,尽管雾霾防治涉及不特定多数人乃至全体国民的健康利益,但其是否可以作为环境公益诉讼的客观范围?或者说应以什么样的方式进入公益诉讼?由此更需进一步追问:“公益”这一不确定法律概念的具体化是否有迹可循?如果不能从正面加以定义和列举,是否可以从反向梳理出一些应予排除的规则?
  二、为什么要进行反向认定?
  (一)生态环境上所附着利益的复杂性
  如前所述,对“公益”的看法可谓言人人殊,难以定论。从学术史角度看,对于何谓“公益”的争论由来已久。公共利益的界定方式主要有两个学术传统:一是以卢梭为代表的公意论传统,认为公共利益是共同体存在所必需的一元的、抽象的价值,是一种整体性公共利益观;二是以边沁为代表的功利主义传统,认为公共利益就是个人利益的总和,公共利益最终都可以还原为个人利益,因而是一种分布式公共利益观{8}。这两种学术传统,实际上都是由“人”的观点出发进行的界定,如果用学界在讨论公共利益时常用的指称,二者实际上分别指向“人的共同利益”(“共益”)和“众多人的利益”(“众益”){9}。对于“共益”属于公益,学界应无异议;但“众益”是否可以列入公益范畴,无论学理还是实践,似乎并不统一。
  典型如消费公益诉讼。《民事诉讼法》第55条在诉讼类型上除了列举“污染环境”外,还规定了“侵害众多消费者合法权益”的行为。对此行为的性质,肖建国教授等认为,消费公益诉讼既保护消费领域内的不特定第三人的利益,也保护众多特定消费者的合法权益。前者对应着扩散性利益,属于典型的公益诉讼(共益诉讼);后者对应着集合性利益和个人同类性利益,在通常情况下并不表现为纯粹的社会公共利益,而更多地体现为集约化解决群体性纠纷(众益诉讼){10}。张卫平教授则认为,只有不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷才能纳入公益诉讼的客观范围,而在侵害众多消费者合法权益的纠纷中未必一定存在侵害社会公共利益的行为{11}。换言之,众益诉讼并不能等同于公益诉讼。之所以发生此种争议,在刘学在教授看来,是因为我国学界通常将团体诉讼作为公益诉讼的下位概念,而事实上,团体诉讼既可以作为保护公共利益的重要制度形式,也可以作为保护特定群体的集团性利益(即特定群体的私益)的诉讼形式{12}。然而,“不特定多数人的利益”仍然是一个不确定法律概念,“众多”概念在什么时候才会从“量变”(个体到多数)过渡到“质变”(从特定的多数到不特定的多数),也仍然缺乏能够直接适用的标准。
  相较于其他侵害类型,环境侵害引发的利益冲突更为复杂,主要缘于其在传统“人—人”的社会关系中加入了生态环境这一媒介,从而使法律调整的对象扩充为“人—环境—人”。人们通常认为,环境侵害通过环境介质的污染或自然环境的破坏再到作用于其中的人,所造成的损害除了人的损害和财产的损害(“对人的损害”)外,还表现为对环境要素乃至生态系统的损害(“对环境的损害”)。以危害人群健康突出的环境重金属污染为例,其造成的损害类型大致包括以下几种:①污染物质排放到环境中造成环境介质污染,如工厂排放废水造成河流污染,是为“对环境本身的损害”;②对暴露在受污染环境中的特定受体造成的直接损害,如河流污染造成沿岸养殖户渔业损失或罹患疾病,是为“对人的损害”;③对暴露在受污染环境中的不特定受体造成的损害,如雾霾使不特定人群罹患疾病的风险显著增加,同样是“对人的损害”。就个案来看,环境侵害结果往往会表现为以下两种形式:一是既有“对人的损害”,又有“对环境的损害”,这是一种混合损害;二是只有“对环境的损害”,而没有“对人的损害”,即“纯生态损害”(pure ecological damage)或“环境本身的损害”(Damage to the Environmental per se){13}(214)。
  针对这双重损害,多数环境法学者,如吕忠梅教授{14}、蔡守秋教授{15}、竺效教授{16}等认为环境公益诉讼需要应对的是“对环境本身的损害”,甚至有学者直接主张,针对经由环境媒介而生的人身、财产等损害提起的诉讼属于传统诉讼的范畴,环境诉讼就等同于环境公益诉讼{17}。也有学者主张两者都应该成为环境公益诉讼的救济对象,对环境本身的侵害是对环境公益的间接侵犯,对公众的财产、健康等利益的损害是对环境公益的直接侵犯{18}。而程序法学者多认为,并不存在独立于人之利益的环境利益,对环境本身的损害以及对不特定第三人的损害是从不同角度描述相同的损害事实。前者侧重于直接遭受损害的客体,后者彰显间接遭受损害的主体,预防和修复生态损害说到底还是为了确保不特定多数人得以(继续)享有生态服务功能,二者具有共通性{19}。在笔者看来,这仍然是涉及对“不特定多数人利益”这一不确定概念的理解差异:在抽象层面上,如果上升到“问题与主义之争”的高度,程序法学者实际上是秉承“人类中心主义”思维,认为在法律框架内,所有的损害都可归结于“人的损害”。环境法学者则认为存在相对独立于“人的损害”的生态损害,而存在生态损害,未必一定有“人的损害”。换言之,“环境法益”具有独立性。在具象层面上,程序法学者指称的“不特定多数人利益”,实际上是相对于特定的人身、财产权益而言,这种利益缺乏特定的主体来主张,因而需要超越直接利害关系理论为其进入司法保护提供路径。而环境法学者指出的不特定多数人利益,除了涵盖常规意义上的不特定多数人的人身、财产权益外,实际上还涵盖了区域、国家、跨国家乃至跨世代的“不特定多数人的利益”。
  但是,这种抽象解读仍然无助于实践中对环境公益的识别与认定。立法与司法解释虽对“公益”类型和范围有了一定程度的发展,但仍停留在概括性规定的层面,未能明确哪些利益属于公共利益。地方实践虽试图对环境公益诉讼类型进行列举[3],且着重于从生态系统角度来表明环境利益的“公共性”,但其列举的部分案件类型尤其是污染类案件,仍无法作为判别某类案件是否属于公益诉讼的标准,司法实践中仍高度依赖法官对个案的具体判断。对于这样一个“罗生门式”的概念,从立法上进行正面定义和建立统一适用的标准极具难度。那另辟蹊径,从反向排除的视角,建立识别和认定环境公共利益的方法和程序,也许更能解决问题。
  (二)反向排除的基点:厘清环境公益诉讼的建制功能
  特别需要明确,在公益诉讼产生之前,环境公共利益并非没有维护的途径。从各国法律规定来看,环境公益的直接维护者实际上是行政机关,但行政机关可能基于主观或客观因素产生规制过度或不足的状况。基于大陆法系以主观公权利为基础的保护规范理论,如果一部法律完全是为了实现公共利益而没有规定以保护个人利益为目的,此时,该法实施给私人带来的利益被称为“反射性利益”,以区别于私人可以寻求司法救济的“法律上的利益”,无直接利害关系者不能诉至法院维护公益。因而,从发生学上讲,环境公益诉讼作为晚近兴起的现代型诉讼类型之一,实际上有着特殊的功能定位:首先,政府被定位于环境保护的主导者,并被赋予了广泛的职权来保护环境;其次,当政府怠于履行环境保护职责时,应当允许特定国家机关和公众来提起行政诉讼以监督政府勤勉执法,也应当允许公众直接对污染者提起民事诉讼来弥补政府职能的缺位。从这个意义而言,公益诉讼并非环境公益保护的首要机制,其目的也不是另行设立一套与传统诉讼机制平行的渠道,而是作为政府履行环境保护职责的监督机制和补充机制。罔顾公益诉讼的这个前提,就会导致明明可以通过传统渠道得以解决的问题却偏要披上“公益诉讼”的外衣,不仅造成法治运行体系的混乱,同时也可能因为公益诉讼具有先天的“道德制高点”从而对企业乃至法院形成一种“裹挟”,丧失公益诉讼的应有功能。
  明确环境公益诉讼的补充和兜底功能,就不难总结出排除公益诉讼适用的基本规则:如果通过行政权能够预防和阻止违法行为对生态环境及公众健康和财产的侵害,则因不符合穷尽行政权救济原则而不能提起公益诉讼;如果所侵害的利益在传统私益诉讼的框架内能够得到救济,就没有必要提起公益诉讼。质言之,公益诉讼主要解决不特定多数人利益遭受损害或者存在损害的现实危险时找不到直接利害关系人充当适格主体的技术难题,如果案件没有起诉资格之障碍而可以利用现有的制度加以解决,则不被认为是公益诉讼{20}。在明确上述规则的基础上,以下继续讨论反向认定的具体方法。
  三、反向认定的方法:三要件递进排除法
  反向认定的基本思路确定后,就要确定反向排除的基本要素。根据损害行为、利益主体、结果的不同,可构建从“损害行为—损害对象—损害结果”三个要件递进排除能够通过私益诉讼得到救济的对象,进而甄别出真正的环境公益诉讼。
  (一)行为要件:区分“拟制型污染”和“实质型污染”
  环境侵害的原因行为具有二元性,包括环境污染行为和生态破坏行为。环境污染是指人的活动向环境排入了超过环境自净能力的物质或能量,从而使自然环境的物理、化学、生物学性质发生变化,产生了不利于人类及其他生物的正常生存和发展的影响的现象。而生态破坏是指人类不合理地开发利用环境的一个或数个要素,过量地向环境索取物质和能量,使它们的数量减少、质量降低,以致破坏或降低其环境效能、生态失衡、资源枯竭而危及人类和其他生物生存与发展的现象{21}。生态破坏的致害过程一般遵循“过度索取—生态系统失衡—受体危害”。与环境污染行为相比,生态破坏的直接损害后果是生态系统失衡,其所造成的危害时空尺度更大、不确定程度更高、对象更为不特定{13}(201)。因为损害在短时间内难以显现,加上政府和行为人都会进行一定程度的经济补偿,从而使受害人利益受损的观念淡化,立法上也忽视了这一损害形式{22}。尽管如此,生态破坏行为所带来的生态环境失衡与长期潜伏的隐患一旦显现,其危害后果并不亚于环境污染,甚至可能因为被长期忽视,会产生意料不到的严重后果。而且生态破坏没有直接受害人,无法通过私益诉讼得到救济,更应该将之认定为环境公共利益受损的行为表现,纳入环境公益诉讼的救济范畴。但污染环境行为是否会引发公共利益受损则需进一步考量。
  通说认为,污染环境行为可以被抽象为“过度排放—环境介质污染—受体危害”,相应地,环境损害也可以分为“对环境的损害”及“对人的损害”,且前者是后者的必经阶段。按照上述逻辑,如果出现受体危害的结果,即便是特定的人身、财产权益损害,也因为存在“对环境的损害”而可以提起公益诉讼。这一逻辑,显然是建立在所有“污染”行为均有着相同的致害机理的预设之上。但细察不难发现,这一预设很难站得住脚。从环境科学上来看,环境污染可以区分为物质污染和能量污染。物质污染的过程,首先体现为污染者在生产、经营、使用、消费的过程中所排放的化学物质或病原微生物对环境介质造成了实质性的损害,进而引发暴露于其中的动植物或人群受到损害。但对过量的声、光、热、辐射等能量引发的能量污染,则环境介质仅仅是一种传输媒介,并未产生实质性的损害,本质上是一种污染的“拟制”。故笔者曾将物质污染和能量污染分别称之为“实质型污染”和“拟制型污染”,主张依此作为环境侵权类型化的基础{23}。两者的区分如表1所示。
  表1实质型污染与拟制型污染的区别

┌────────────┬─────────────┬──────────┐
│区分点         │实质型污染        │拟制型污染     │
├────────────┼─────────


  ······

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【注释】                                                                                                     
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