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【期刊名称】 《中南大学学报(社会科学版)》
公众参与权利的二元性区分
【副标题】 以环境行政公众参与法律规范为分析对象
【英文标题】 The binary structure of public participation rights
【英文副标题】 Focusing on the legal norms of public participation in the environmental administration
【作者】 徐以祥【作者单位】 西南政法大学西部生态法研究中心{教授}
【分类】 行政法学【中文关键词】 公众参与;环境行政;公众参与权利
【英文关键词】 public participation; environmental administration; public participation rights
【文章编码】 1672-3104(2018)02?0063?09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 63
【摘要】 公众参与的“公众”包括“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”两种不同的主体,这两种类型的主体的参与权利的具体规则是有所不同的。“有利害关系的公众”在环境行政程序中享有行政正当程序的相关权利,并且享有实体法上的请求权。“无利害关系的公众”中,由法律授权的环保组织也享有正当程序相关的参与权利。参与权利的行使需要进行程序的制约,方能实现公众参与与行政效能的平衡。只有贯彻公众参与权利的二元性区分原理,方能解决我国环境公众参与中作为参与权利核心的狭义参与权的空心化状态,建立具体的、可实施的环境公众参与规范。
【英文摘要】 “The public” and “the public concerned” are two different subjects, and the participation rights in the administrative procedure of “the public” and “the public concerned” are also different.“The public concerned” are endowed with the rights related to administrative due process and the substantial law rights to claim. Among the “the public”, only the environmental NGOs are endowed with the rights related to administrative due process. The implementation of public participation rights should be restricted by the procedure to balance the public participation and administrative effectiveness. The binary structure of public participation rights should be applied in the legal interpretation of environmental norms and future environmental legislations, to deal with the hollowing-out of the participation rights in the narrow sense and to establish specific and enforceable right rules of public participation rights.
【全文】法宝引证码CLI.A.1236276    
  
  公众参与制度的确立是2014年修订的《环境保护法》的重要突破和亮点。这一法律专章规定了“信息公开和公众参与”。《环境保护法》53条明确规定了公众在环境保护中享有知情权、参与权(狭义)和监督权,整章紧紧围绕着这三项具体的公众参与权利展开。这是我国在法律层面第一次清楚系统地确认环境公众参与权利的体系和具体内容。这一章也奠定了环境公众参与的规范基础和基本制度构架。从国际法律规范层面看,规范环境公众参与的国际公约《奥胡斯公约》规定了公众环境参与的三项具体权利形态:环境知情权、环境参与权、诉诸法律救济的权利。其中,环境事务参与权(即狭义的环境参与权)包括公众对具体环境活动决策的参与(第6条)、公众对与环境有关的计划和政策决策的参与(第7条)和公众对法律制定及执行过程的参与(第8条)。我国的《环境保护法》的规范表达与《奥胡斯公约》略有差异。根据《环境保护法》53条的规定,公众在环境保护中享有知情权、参与权和监督权。对比我国《环境保护法》和《奥胡斯公约》,两者都将环境公众参与权分为了三项具体权利形态,并且在前两项的表述上也是一致的,差异在于《奥胡斯公约》将第三项权利表述为:诉诸法律的权利,具体而言,指“诉诸司法机构或独立的行政复审机构的权利”,与我国的公众参与监督权虽然表述不同,但其所指是一致的。我国的环境参与监督权包括对违法行为的检举权和诉讼权,包括了诉诸司法的权利或诉诸独立的行政复审机构的权利。可见,我国《环境保护法》中将环境公众参与的权利分为知情权、狭义参与权和监督权是与国际接轨的,与行政法的法理也是一脉相承的,这种公众参与权利的三分法应当作为解释公众参与权利的基本构架[1]。
  在法理上,虽然环境公众参与在我国已经热烈讨论多年,研究成果丰富多彩。但关于环境公众参与权利的相关法理的梳理和探讨并非没有漏洞和缺憾。环境公众参与权利的二元性区分原理就是为我国环境法学界所长期忽略的一个重要问题。众多讨论环境公众参与权利的文献,都是笼统地讨论公众的环境参与权利,而没有注意到公众本身是一个充满着利益区分和冲突的复杂构成,特别是作为利害关系人的“公众”与作为非利害关系人的“公众”,在权利主体、权利内容、实施机制、救济制度等方面都有着本质的不同。环境公众参与权利具体规则的设计和法律解释必须考虑这种结构性的差异。作为环境公众参与最重要的国际条约《奥胡斯公约》就注意到了利害关系人的参与和非利害关系人的参与的重要结构性差异,其规定的权利体系分为“公众”(即包括非利害关系人的所有公众)所享有的权利和“所涉公众”所享有的权利。遗憾的是,我国环境公众参与的相关理论并没有注意到这种结构性差异。这一理论研究的不足直接影响了相关法律规则的设计和法律的解释,也会对环境公众参与权利的落地生根发生不良影响。本文的目的在于探析和解释这种结构性的差异,期望为环境公众参与相关法律条文的解释和完善提供理论支撑。
  一、公众参与权利的二元性区分原理及其在环境行政参与中的适用
  (一)公众参与权利的二元性区分及其法理依据
  公众参与权利的二元性区分原理,即将公众参与分为“有利害关系的公众”和“没有利害关系的公众”两种不同的主体类型,并根据不同的主体类型设计不同的参与权利规则的理论。公众参与在行政法的理论中被解释为“一种利益平衡的行政法模式”{1}。现代社会的行政过程本质是充满利益的竞争和协调的,为了实现行政过程的合法性,需要通过公众参与的程序设计来实现利益的平衡和协调。这一利益平衡的行政过程包括以下几个主要的环节:第一,确定特定行政过程涉及或将要影响的各种利益,以此为基础界定相应的参与强度;第二,为各种利益代表设计一个公开、公平和公正的参与程序;第三,决定者在适当考虑各种利益诉求的基础上,对各种方案进行选择和决策,并说明理由;第四,对公众参与进行监督和司法审查[1,2]。可见,公众参与的程序设计和权利的配置,是以特定行政过程所涉及或影响的各种利益的识别为出发点的,公众参与需要根据不同的利益类型来确定相应主体的参与方式和参与强度。利益的识别是公众参与程序设计的出发点,也是对公众参与权利进行类型化分析的重要维度。一个行政过程可能涉及或影响的利益并非是单一类型的,根据利益类型来确定相应主体的参与方式、参与强度是将抽象的公众参与落实的有效路径。具体而言,根据相关主体自身利益受影响的程度,将公众参与的“公众”分为“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”两大类型构成,并分别为这两种类型的主体设计不同的参与方式和参与强度,就是将公众参与落实为现实的制度实践的一个重要策略。“有利害关系的公众”是指相应的行政行为直接影响其实体利益的相关法人和自然人;“无利害关系的公众”是指相应的行政行为不直接影响其实体利益的相关法人和自然人[2]。在具体的范围上,“有利害关系的公众”包括行政行为的直接相对人以及利益受行政行为影响的其他相关人。行政行为的直接相对人,指在行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人;利益受行政行为影响的其他相关人,指实体利益已经或可能受到行政行为影响的其他相关主体。“有利害关系的公众”因为其实体的利益受到影响,其自身或受其委托的代理人应当参与到相关行政程序,其参与相关行政程序的目的是为了自身的实体利益;而“没有利害关系的公众”参与相关行政程序,不是为了自身实体利益的维护,而是为了公共利益的维护和促进。利益类型的不同及其参与目的的差异,必然会对参与权利的具体规则发生影响。如果忽视了这种差异来设计权利规则,权利规则就很难落地。因此,根据“有利害关系的公众”和“没有利害关系的公众”来设计不同的具体权利规则,其本质是根据不同的利益类型及其与权利主体的关系来设计权利规则,与公众参与的法律本质是相符的。
  (二)公众参与权利二元性区分的具体内容
  第一,这两种类型的主体参与行政的理论依据是不同的。“有利害关系的公众”参与相关行政程序是保护实体利益及权利的需要,实体利益的保护需要以程序权利的赋予为保障,在相应的行政程序中赋予实体权利受直接影响的相关主体知情、参与和监督的权利,是通过程序权利保障实体权利的必然要求,其对行政程序的参与是传统的正当行政程序的应有之义。不管是大陆法系的传统行政程序法律制度,还是英美法系的行政程序法律制度,保障利害关系人对相关行政程序的参与都是其必不可少的重要环节和制度构成。“没有利害关系的公众”对相关行政程序的参与则是伴随着公众参与理论的勃兴而提上议事日程并进入法律制度和实践的,其主要目的是通过公众参与的直接民主方式解决“传送带理论”和“专家理论”所不能解决的合法性危机问题,提升行政程序对公共利益的保护效果[3,4]。
  第二,这两种类型的主体在参与过程中所享有的权利类型是有差异的。“有利害关系的公众”在行政程序的参与中不仅享有知情权、参与权和监督权,而且可以根据其实体的人身权、财产权、环境权等请求修改或撤销相应的行政行为(包括抽象的行政行为和具体的行政行为)。当“有利害关系的公众”的实体权利受损时,其享有利益补偿请求权,可以请求政府或其他主体对其受损的利益进行补偿。“没有利害关系的公众”对相关行政程序的参与,其享有的权利包括程序性的知情权、参与权和监督权,在某些情况下可能会享有请求修改或撤销相应的行政行为的权利。
  第三,这两种类型的主体所享有的参与权利在权利的具体内容上有所不同。虽然“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”都享有在相关行政程序中的知情权、参与权和监督权,但知情权、参与权和监督权的具体内容有所不同。在知情权方面,“无利害关系的公众”对相关信息的知悉是通过政府和企业的信息公开(主动公开和依申请公开)来实现的,而“有利害关系的公众”对相关信息的知悉除通过政府和企业的信息公开外,对某些重要的信息,政府和企业还需要通过适当的方式进行通知和公告。在参与权方面,“无利害关系的公众”主要通过社会团体、市民代表、专家代表等主体来参与行政程序,而“有利害关系的公众”则需要通过民主推选的方式选出其利益代表人参与相应的行政程序。在监督权方面,“无利害关系的公众”主要通过公益诉讼对相关行政行为进行监督,而“有利害关系的公众”则通过私益诉讼对相关行政行为进行监督。
  第四,这两种类型的主体在参与机制设计上也有不同。“有利害关系的公众”对相关行政程序的参与是为了自己的利益而战,虽然其客观上可能具有保护社会公益的效果,但其主观的目的和出发点乃是为了自身的利益,因此,其参与行政程序的积极性是充足的,参与机制设计的重点是为其公开、公平和公正的参与提供机会,对其利益保护和补偿提供制度保障。而“无利害关系的公众”对相关行政程序的参与是为了公共利益,参与机制设计的重点不仅应当着眼于为其提供公开、公平和公正的参与机会,而且还应当进行激励机制的设计,否则,“无利害关系的公众”的参与很难实质性地发挥作用,可能会成为形式和摆设{5}。
  (三)公众参与权利二元性区分原理在环境行政参与中的适用
  公众参与权利二元性区分原理在环境行政参与中能够适用,而且,通过公众参与权利二元性区分原理的适用,能够推动环境保护公众参与的理论向纵深和精细化发展。首先,公众参与权利的二元性区分原理能够适用于公众对环境行政程序的参与这一领域。公众参与权利的二元性区分原理广泛适用于行政参与,也自然适用于环境行政参与。环境行政程序是一种具有广度的利益冲突的行政程序,其不仅会涉及经营者的个体利益,而且会涉及第三人等其他利害关系人的个体利益和社会公共利益。环境行政的公众参与程序设计应当考虑作为利害关系人的参与和非利害关系人的参与的差异性并设计相应的程序规则。其次,就环境公众参与理论自身的发展而言,其需要从笼统的环境公众参与的理论探讨向具体领域里的具体的公众参与问题发展。通过具体讨论“有利害关系的公众”和“没有利害关系的公众”的环境行政参与中的权利规则问题,能够将抽象的环境公众参与权利理论转化为具体化、精细化和可实施化权利规则,促进环境公众参与权利在现实中落地生根。环境公众参与的主要领域包括环境立法的公众参与和环境行政的公众参与,这两个领域的参与的具体规则是有所差异的。在环境行政的公众参与中,具有邻避效应的项目许可和实施的公众参与是各国实践中最具有争议和挑战性的理论和实践议题,这一议题的本质是一个环境行政决策程序的公众参与问题{6}。而这一议题的深入讨论,也离不开公众参与权利二元性区分原理的运用。
  二、公众参与权利二元性区分原理在环境行政中的具体展开
  (一)“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”的范围界定
  1.“有利害关系的公众”的范围界定
  在行政领域中常用的一个概念是“利害关系人”,其指“行政行为将会直接影响其权利义务关系的公民、法人或其他组织”,或者说“行政行为的实施将对其权利义务造成重大影响的人”{7}。环境行政行为的“利害关系人”包括两种类型的主体:第一是环境行政相对人,指环境行政行为所直接指向的主体,这一类主体的范围比较明确;第二类指其他利害相关人,指行政相对人之外的实体权利或利益受到环境行政行为影响的相关自然人、法人和其他组织。“有利害关系的公众”指环境行政行为相对人之外的实体权利或利益受到环境行政行为影响的相关自然人、法人和其他组织。
  “有利害关系的公众”的范围的确定存在诸多争议之处。其只包括受环境行政行为直接影响的人,还是既包括受环境行政行为直接影响的人,又包括受其间接影响的人,人们难以取得一致的意见{8}。如果将环境行政行为间接影响到的主体也纳入“有利害关系的公众”的范围,则无疑会极大地增加环境行政的成本。而且,哪些主体的实体权利或利益受到了环境行政行为的间接影响,在界定上存在技术困难。受环境行政行为间接影响的人,纳入“无利害关系的公众”的参与体系进行公众参与的制度设计,更为合理。因此,“有利害关系的公众”应当是其利益受到行政行为直接影响的人。
  “有利害关系的公众”的具体明确一方面需要相关技术规范为具体项目或事项的“有利害关系的公众”的范围界定提供依据;另一方面需要主持程序的行政机关根据具体的项目或事项来具体确定。不可否认的是,行政机关在“有利害关系的公众”的具体范围的确定方面具有一定的裁量权。作为受具体项目或事项影响的公民、法人或其他组织,认为其应当纳入“有利害关系的公众”而没有被纳入的,可以在法定的期限内进行申诉或诉讼。
  2.“无利害关系的公众”的范围界定
  “无利害关系的公众”是“有利害关系的公众”之外的其他公众,指实体权利或利益没有受到行政行为影响的相关自然人、法人和其他组织。“无利害关系的公众”范围的界定直接取决于“有利害关系的公众”的范围界定,环境行政相对人、其他利害相关人之外的其他主体,都可以纳入“无利害关系的公众”的范围。具体而言,“无利害关系的公众”包括环保社会组织和其他社会公众。
  环保社会组织是环境公众参与最重要的主体。所谓环保社会组织,指其章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益且从事环境保护公益活动的社会组织。根据《奥胡斯公约》的规定,“倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益”。因此,《奥胡斯公约》把环保社会组织和实体权益受到影响的利害关系人都纳入了“所涉公众”范畴。但环保社会组织参与环境行政程序的目的、所追求的利益和有利害关系的公众还是有本质区别的。有利害关系的公众参与相应的行政程序是为了维护自己的实体权益,其参与相应的行政程序并不需要法律的特别授权,而环保社会组织参与环境行政程序是为了环境公共利益,并非所有的环保社会组织都可以参与相应的环境行政程序,其参与需要法律的授权。首先,必须符合法定条件的社会组织方可参与相应的行政程序;其次,其参与的环节和程度也是以法律规定为前提的。综上,根据环境公众参与权利二元性区分的原理,将环保社会组织纳入“无利害关系的公众”的范围更为合理。
  除了环保社会组织外,其他社会公众也有参与相应的环境行政程序的权利。例如,其他社会公众也有相应的知情权,也可以检举环境违法行为。
  (二)“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”在环境行政中的参与权的具体内容
  1.“有利害关系的公众”在环境行政中参与权的具体内容
  “有利害关系的公众”对相关环境行政程序的参与与传统的环境行政程序的正当程序没有本质区别。因此,传统的一般行政程序法律制度中的利害关系人所享有的相关权利,“有利害关系的公众”也应当享有。这些权利包括:获取相关环境信息和被告知的权利、要求由中立的裁判者主持程序和作出决定的权利、听证权、卷宗阅览权、平等对待权、要求决定者为决定说明理由的权利、程序抵抗权、法律救济权。听证权并不是指狭义的要求召开听证会的权利,而是指在行政机关针对特定的主体作出不利于影响其权益的决定之前,其有权要求行政机关听取其意见并有权为自己利益辩护的权利,因此听证权涵盖了参加行政程序权、表达权和辩护权的丰富内容{9}[3]。
  “有利害关系的公众”的合法利益应当被进行决策的行政机关考虑和保护。具体而言,在行政程序中,“有利害关系的公众”享有以下实体性的请求权:第一,“有利害关系的公众”的合法权益有受特定项目许可侵害的重大威胁时,“有利害关系的公众”享有预防性的干扰防御请求权。根据这一请求权,“有利害关系的公众”可以请求行政机关选择一个对其合法权益侵害较少或者没有侵害的决策方案或许可。在特定的情形下,“有利害关系的公众”可以请求行政机关不批准特定的项目。例如,当行政机关准备批准在一个不合适的地点设立化工厂时,周围的居民为了保护自己的人身健康权,可以请求行政机关不批准设立此化工厂。第二,“有利害关系的公众”的合法权益的损害在现有的技术和具体的情形下不可完全避免时,“有利害关系的公众”享有替代性的损害补偿请求权,即请求项目业主方对其合法权益的损害进行补偿。这种合法权益的损害补偿请求权可以在行政行为作出之前或作出之后行使。第三,“有利害关系的公众”的合法权益已经受到一个违法行政行为的损害和威胁时,“有利害关系的公众”享有撤销环境行政行为的请求权{10}。
  实体上的请求权是维护“有利害关系的公众”的实体权益的重要工具,也是实体法律规范和程序法律规范的连接点。环境行政参与程序的设计应当为“有利害关系的公众”实体法请求权的实现提供程序的机会。其中,“有利害关系的公众”的合法权益的损害补偿请求权的直接义务主体不是行政机关,但是,行政机关在行政决策中,应当将利益补偿协议的达成作为行政决策的重要条件之一。这样的环境行政程序方能实现其利益平衡的功能。
  2.“无利害关系的公众”在环境行政中参与权的具体内容
  “无利害关系的公众”与“有利害关系的公众”的参与权的具体内容有着本质的区别。而且,同为“无利害关系的公众”,环保社会组织的参与权和非环保组织的其他社会公众的参与权也有区分。
  (1)环保社会组织的参与权内容。
  环保社会组织自身的实体权益与环境行政行为无直接的利害关系,但赋予环保组织内容全面、权能充分的参与权已经逐渐成为世界的潮流和共识。政府成为环境公益的守护者和促进者只是理论的理想图景,政府的环境规制被俘获、政府为了短期的利益而牺牲长期的环保生态利益,诸如此类的政府环境管制失灵现象广泛存在{11}。政府环境规制失灵客观上产生了通过公众和社会力量来守护和促进环境公益的需求。一方面,环保社会组织具备专业性,能够为环境公益的实现作出贡献;另一方面,其具备组织性和规范性,能够避免公众参与的无序性而导致过高的社会成本和负面影响。基于上述理由,环保组织充当环境公益的重要代表参与到相关的环境程序中成为环境公众参与的最重要形式选择[12,13]。


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【注释】                                                                                                     
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