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【期刊名称】 《政治与法律》
经济适用房共有产权论
【副标题】 基本住房保障制度的物权法之维【作者】 申卫星
【作者单位】 清华大学法学院【分类】 房地产法
【中文关键词】 经济适用房;共有产权;正当性;制度设计
【文章编码】 1005-9512(2013)01-0002-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 2
【摘要】 经济适用房共有产权的提出,既有利于节制在申请保障房时的投机心理,使保障房真正落实到需要保障的对象上,又能满足共同出资共同发展的需求。该制度理论上具有正当性,现实中有着广泛的实践基础。在未来的基本住房保障制度设计中,只要正确处理好经济适用房对内份额的分出、抵押、出质、出租的特殊性,并在对外承担物业费、物业管理投票权分配以及房屋所可能产生侵权损害的政府责任,消除其副作用,经济适用房共有产权便值得我国正在起草的《住房保障条例》予以采纳。
【全文】法宝引证码CLI.A.1238807    
  
  在基本住房保障制度的构建中,经济适用房的制度设计总是公众最为关心的话题。实践中关于通过经济适用房谋利的报道层出不穷,人们甚至开始怀疑此项制度的正当性了。[1]与公共租赁房和廉租房等租赁式保障不同,经济适用房属于产权式保障,通过向被保障对象出售经济适用房所有权,来满足其住房需求。虽然在租赁式与产权式两种保障方式中,我国应优先发展租赁式保障,[2]但在现阶段,住房保障制度还是应根据受保障对象住房支付能力的差别,采取多渠道、分层次的保障。[3]因为,经济适用房对于社会中低收入群体而言,不仅能够满足其居住需求,还能为其发展为社会中产阶级创造必要条件,同时减轻政府在租赁式保障方面的压力。所以,经济适用房制度有其存在的必要性,应继续坚持,只不过应该考虑如何进一步完善该制度,特别是如何遏制投机诱因,真正实现经济适用房的民生保障功能。而制度的完善上,除了在经济适用房的准入和审核制度上下功夫外,在实践中探索出的共有产权模式,也应该在未来的《住房保障条例》中得以确认并加以完善。
  一、经济适用房共有产权模式的正当性
  (一)共同出资,共享产权,权利义务相一致
  经济适用房由政府主导建设开发,其配售价格,以开发建设成本为基础,实行政府指导价。现行模式下,受保障对象通过支付建安费用即可获得经济适用房的受限制的单独产权。政府则通过免收土地出让金以实现受保障对象的住房福利。[4]但在房屋价值中,土地出让金是其重要组成部分,现行模式中无法体现政府在其中相应的份额,更无法使政府享有应有的权利。相反,购房者表面上拥有的是“有限产权”,实际上却拥有完全产权。因为政府对于房产的不享有所有权,更不会享有管理和收益的权利,仅在转让时设置一定条件加以限制。受保障对象以较少的付出,获得完全所有权,在制度构建和利益衡量层面,十分不合理。
  在共有产权制度设计下,受保障对象以购房款出资,政府以土地出让金出资,两部分出资共同构成房屋总价款。正因为房屋是由受保障对象和政府共同购置,所以房屋产权共享有其坚实的理论支撑。与现行制度相比较,受保障对象通过支付房屋部分价款获得部分产权,更加合理,对同样出资的政府而言,也更加公平,两者的权利和义务一致。
  (二)遏制投机,压缩获利空间
  现行经济适用房制度规定受保障对象在购房后五年,补齐购房时土地出让金等价款,即可上市流通转让。[5]在当今我国房价高企的经济环境下,转让的利润空间极其巨大,因此经济适用房受到各路投机资金的“青睐”。经济适用房“人有恒产”的功能及“五年后可以上市”的制度设计,使经济适用房成为投机的重灾区。武汉“六连号”和深圳的“豪华车”等层出不穷的事件,都暴露出经济适用房制度的缺陷和投机的泛滥。无法遏制的投机,湮没了经济适用房的民生保障功能,也因此引发了关于经济适用房的存废之争。
  采用共有产权模式,购房者和政府之间的产权份额清晰明确,如此,购房者在转让时仅能够获得其相应部分的利润,相比拥有单独产权的情形,转让可获取的利润大打折扣,因此共有产权模式可以遏制投机,压缩获利空间。
  (三)资产积累,共享改革成果
  社会保障制度是现代社会普遍实施的社会政策,是国家法律的重要组成部分。社会保障制度在其不断发展中,相继产生了社会救济、社会保险和社会福利三种基本形式,正是这三种形式构成了现代社会保障制度。社会福利主要是指国家为照顾一定地区或一定范围的居民对部分必要生活资料的需要而采取的优惠措施。 社会福利的基本点是免费或减费提供某种生活用品、服务或现金补贴,给人以实惠和方便,使人们的生活得到改善。 [6]
  住房保障属于社会福利范畴。 社会福利不仅保障个人和整个社会生存需要,还要保证个人和社会有发展的可能。[7]社会中低收入群体相对于低收入群体而言,有一定支付能力和资产积累,但面对城市高企的房价,无法依靠自身力量购买房产。共有产权模式下经济适用房则兼顾居住需求与资产积累。 政府在中低收入者可以承受的限度内配售经济适用房的部分产权,使中低收入者能够拥有自己的住房,并且随着其资产的不断积累,允许其购买政府手中的剩余产权,将自己的部分产权转变为完全产权。可以说,经济适用房是为中低收入者提供一个拥有自己房产的通道,实现向社会中产阶级转变的向上流动。
  二、经济适用房产权设计的其他思路:有无更优选择
  以上论述了经济适用房共有产权的正当性,但具有正当性尚不足以使之切实地进入我国基本住房保障制度中。还需要讨论的是,这种共有产权是否是经济适用房产权制度设计中的最优的选择?在理论上讲,除了本文所提倡的共有产权模式外,还有如下三种产权设计模式可供比较。
  (一)有限产权模式
  经济适用房采有限产权,是指受保障对象通过支付相应价款获得经济适用房的所有权,但不能任意转让和处置,在处分权的行使上受到一定限制。在法律性质上,住房有限产权不是附条件债权、租赁权、他物权及永久居住权,也不应该是共有权,而是在收益和处分方面受到限制的单独所有权,并多属建筑物区分所有权。[8]有限产权的思路主要是来源于解决我国“福利房”的转让问题。由于“福利房”的购买成本低,在房屋产权改革前房屋的所有权属于政府或企事业单位所有,改革后个人享有房屋的所有权,但是考虑到“福利房”的特殊性质,所以一般规定只能在单位内部流通,不能上市转让。
  有限产权制度有以下特点:其一,房屋所有者拥有房屋的单独所有权,在所有权结构上单一。其二,房屋所有者所拥有房屋所有权权能不完全,受到限制。所有权人对所有房屋的转让和处置受到限制,不能任意流通,只能在法律规定的范围内流通。在经济适用房领域中,适用有限产权模式,配售一方获得房屋的所有权,只是在房屋的收益、转让和处分上存在限制,并没有他人与之共享所有权。
  有限产权理论对解释当前经济适用房产权制度十分具有说服力。有限产权在所有权配置的解释上十分顺畅,但是其不能解决经济适用房目前存在的问题,这是该理论最大的不足。源自住房分配制度改革的“有限产权”无法解决经济适用房存在的诸多弊端。首先,经济适用房5年后可以上市出售。这里的出售市场并非单位内部,而是自由市场。这是与在“福利房”中的有限产权的最大不同之处,如此,其房屋之上可能呈现的价值也大大不同。很多人千方百计购买经济适用房,作为投资。5年后,把以极便宜的价钱买到的房屋出手,就可以获利不菲。这激发了很多人为牟利而造假,经济适用房的社会保障功能丧失殆尽。其次,根据有限产权的制度设计,转让的范围受到限制。在福利房制度中,房屋所有权者只能在自己单位内部对自己的房产加以转让,对于单位内部人员的收入状况并没有限制。尽管在经济适用房场合中,采用有限产权,转让的范围也可以加以限制,只能面向中低收入群体,这是通过制度设计可以实现的,但是在转让时,转让价格已经是市场价格,对中低收入群体来说已经没有任何保障意义。这样,经济适用房采用有限产权制度
  对实现住房保障的目标无益。
  (二)租赁权模式
  在租赁权模式下,经济适用房配售者所拥有的并不是部分产权或受限产权,而是一种债权—租赁权。国家享有保障性住房的完全所有权。虽然租赁权具有物权化倾向,但理论上仍将其视为债权。主张租赁权模式的学者认为,保障性住房不应盯着“产权”不放。人人均有权实现其“有恒产方有恒心”的理想,然而“居者有其屋”愿望的实现,主要应在商品房市场上完成。住房保障法的目标不是保障人人能“居者有其屋”,而是保障“住有所居”的实现,这才是住房保障法的主要功能和使命。政府建设经济适用房不仅违背了市场发展规律,造成社会财富的损失,而且还容易滋生腐败,败坏社会风气,“政府没有义务满足人们对房产的占有欲”。[9]
  笔者认为,在租赁权模式下,经济适用房不再发挥其辅助财产积累的社会福利作用。配售方在经济适用房上的权利和义务不能统一,配售方付出比廉租房租金要多的价金,只能获得房屋的租赁权,不能拥有产权,这不利于配售方的权利和义务的协调,配售方的义务和其享有的租赁权不相一致。同时,在这种模式下,经济适用房不再采配售形式,而是配租形式,所以经济适用房已不具备其本来的价值设计目的,而属于廉租房范畴。
  (三)居住权模式
  居住权,简言之就是非所有人居住他人房屋的权利。[10]在经济适用房制度设计中,有学者主张采用居住权模式可以满足社会和受保障对象的不同需求,即由国家享有所有权,出资的受保障对象享有一份居住权。这样,一方面满足了政府建设保障性住房的资金需求,受保障对象为保障房建设提供了资金支持;另一方面通过居住权也满足了受保障对象的居住需求。对于受保障对象来说,只要在合理的期限内能够安居即可,并不需要赋予其所有权,同时由于居住权所需提交的资金较少,可以以少量出资换取稳定的住所。可以说,居住权模式可以满足政府和受保障对象不同需求。设立居住权正是为了达到这一目的,其能够使财产所有权与财产利用权的配置达到最优化。[11]
  笔者是居住权制度的忠实拥护者,也曾为居住权制度的确立鼓与呼[12],但是现行《物权法》并未规定该制度,如果在实务中实行,很难获得相应的法律支撑,遇到纠纷,缺乏裁判依据。而且,相较于受保障对象所付出的购房款,仅仅赋予其居住权,是远远不能满足其需要的。因此,本文并不支持居住权模式在经济适用房中予以推广。
  三、经济适用房共有产权的实践:有无现实基础
  在我国各地经济适用房产权制度设计中,淮安是率先采取经济适用房共有产权模式的。2007年7月26日,淮安市政府颁布了《淮安市市区保障性住房建设供应管理办法》,该办法第3条第2款明确规定,由购房人和政府按比例共同拥有经济适用房产权。其共有的比例有两种:一是个人拥有70%的房屋产权,政府拥有30%房屋产权;二是个人和政府各拥有50%的房屋产权。“淮安的共有产权模式”一经推出,即受到政府和社会的广泛关注。[13]“淮安模式”的核心在于其将具有保障性质的经济适用房,以市场标准为参照,将社会保障与市场调节结合起来。首先,改传统经济适用房土地划拨的方式为出让方式,以出让金补贴经济适用房,改“暗补”为“明补”。其次,改传统经济适用房价格大大低于同期商品房价格的方式,以同期商品房价格为标准,经济适用房价格略低于商品房价格(一般低于同期、同区段商品房销售价格的5%至10%),既体现了经济适用房的保障性,又为将来退出经济适用房的收益分成、租金标准、保障对象提供了标准。最后,改政府单一补贴的方式,以土地出让为主导措施,辅之以政府收益分成、收取租金等方式,既压缩了不良企图者的牟利空间,又实现了政府财政资金的收支协调,调动了地方政府实施经济适用房政策的积极性,实现了个人、政府、市场的多赢局面。
  2009年6月24日,上海市政府印发《上海市经济适用住房管理试行办法》(以下简称《试行办法》),使广受关注的上海市经济适用房政策得以尘埃落定。《试行办法》第28条虽然沿用了“有限产权”的概念,但是明确规定了“有限产权”的产权份额为“购买经济适用住房时购房价格占相同地段、质量的普通商品住房市场价格的一定比例”。《试行办法》第30条规定了经济适用房转让后,“房地产权利人按照其拥有的有限产权份额获得总价款的相应部分,其余部分上缴原住房保障机构所在区(县)的财政部门”。这种做法事实上借用了物权法中“共有权”的相关法理。与“淮安模式”相比,《试行办法》所确立的经济适用房政策最大的特点在于其保障性,如果说“淮安模式”特色在于“社会保障与市场调节相结合,引入市场机制”的话,那么《试行办法》所确立的模式就在于“以社会保障措施为主,参考市场定价标准”。例如,《试行办法》第10条规定建设用地供应方式采取行政划拨、建设项目外的基础设施建设费用由政府负担等优惠政策,其“参考市场定价标准”体现在第28条以市场定价确定“有限产权”的份额、第30条以市场定价确定经济适用房回购价格等规定。
  此后,淮安首创的经济适用房共有产权,在全国得到了广泛借鉴。 吉林、甘肃、贵州等多地都采取这种模式。其实,不独在我国如此,国外也存在类似的共有产权制度。如澳大利亚的西澳大利亚州政府住房部规定,对于个人年收入在5万至7万澳元之间或者家庭年收入低于9万澳元,年满18周岁的西澳州居民,可以申请Shared Home Ownership。具体做法是,通过对于购房人的评估,可以降低其购房费用,而由住房部保留相应的所有权份额,保留份额最高可达30%,而购房人拥有70%的产权。[14]
  英国所实施的保障性住房计划(Affordable Housing Scheme)中,同样有一项“共有产权”住房(Shared Ownership Housing)。这是英国政府对有一定购房支付能力,但又难以完全承担从市场途径购买住房的部分群体的一种资助。这里的“共有产权”,是指由购房人与“住房协会”(Housing Association)共同拥有住房产权。根据英国相关网址显示,购买这种共有产权房屋的条件是,家庭年收入在6万镑以下,但至少不得低于1万5千镑,否则影响其每个月的支付能力。购房人可以在25%到75%之间选择自己所占有的房屋产权比例,但是通常每次以5%幅度来增加比例。[15]购房人需对“住房协会”持有的产权部分支付租金(通常为未支付价值的2.75%),在具备能力后,购房人可逐步购买“住房协会”持有的那部分产权。在其首期购买和逐步购买剩余部分产权的过程中,政府会给予一定的政策性优惠。[16]可见,此种共有产权模式在国内外有着不少实践,值得立法者重视。
  四、共有产权的制度设计
  所谓共有,是指两个或两个以上主体对某一物共同享有所有权。 根据《民法通则》第78条和《物权法》第93条的规定,我国立法确认了共同共有和按份共有两种形态。按份共有是共有的形态之一,是指两个或两个以上的共有人按照各自的份额对共有物享有所有权。《物权法》第94条规定:“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。”共同共有是两个或两个以上共有人不分份额、平等地对共有物享有所有权。《物权法》第95条规定:“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。 ”
  经济适用房共有产权制度中,政府与受保障对象之间并不存在法律上特殊的结合关系,故不应适用共同共有模式,应该采用按份共有制度。此种按份共有具有以下特点。第一,此种共有关系一般基于合同关系产生。经济适用房上的买卖关系,是在政府和受保障对象自愿订立的合同基础上产生。第二,政府和受保障对象按照各自的份额享有所有权。按份共有关系将一个独立的所有权进行了量的分割,各共有人依据各自的份额按比例享有不同量的所有权。第三,政府和受保障对象的权利、义务及于全部共有物。政府和受保障对象按照份额享有所有权并不是指共有人对经济适用房一定比例的特定部分享有权利、承担义务,而是按照各自的份额对整个经济适用房享有权利、承担义务。第四,政府和受保障对象等按份共有人按照份额行使所有权时,产生单个所有权的效力。政府和受保障对象可以依法处分自己的份额,如转让、抵押、出质其份额等。
  确立经济适用房共有产权制度的关键,是如何在制度设计中消除政府作为共有人并不实际居住的副作用。
  (一)按份共有的内部关系
  根据《物权法》第104条的规定,按份共有人依照合同对共有财产享有一定的份额,按份共有人对共有的不动产或动产享有的份额,没有约定或约定不明确的,按照出资额确定;不能确定出资额的,视为等额出资。在经济适用房场合,出资份额应根据各地不同的情况予以明确。在具体出资方式上,受保障对象应该采金钱出资,政府则以土地作价出资。在理论上,在共有关系存续期间,共有人可以自由处分其份额,[17]包括应有份额的分出、转让、设定负担和抛弃。但在经济适用房产权制度中,这些权能应根据经济适用房的社会保障功能予以限制,同时与现有的《经济适用房管理办法》合理衔接亦是考量因素。
  1.应有份额的分出
  《物权法》第99条规定:“在共有关系存续期间,共有人约定不得分割共有的不动产或者动产,以维持共有关系的,应当按照约定,但共有人有重大理由需要分割的,可以请求分割;没有约定或约定不明确的,按份共有人可以随时请求分割。因分割对其他共有人造成损害的,应当给予赔偿。”这里所谓的应有份额的分出,指的是份额的分割。如果允许共有人可以自由随时分割,在破坏经济适用房房屋正常使用功能的同时,也会使其社会保障的制度初衷落空。因此,经济适用房共有产权模式中,对共有物的分割应该禁止。具体到实务操作中,政府在与受保障对象签订

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