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【期刊名称】 《政治与法律》
美国州宪法公债控制的方式、实效及启示
【作者】 冉富强【作者单位】 河南财经政法大学法学院
【分类】 预算、决算法
【中文关键词】 公债;美国州宪法;公共机构;预算法;地方举债权
【文章编码】 1005-9512(2011)09-0032-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 9
【页码】 32
【摘要】

美国州宪法对以一般财政收入为担保的“一般责任公债”及以公债项目自身收入为偿债来源的“收入公债”都有一定控制。但是,由于政府职能扩张,州宪法公债控制的实效并不理想。州、地方政府往往通过设立公共机构并以种种借口规避州宪法的公债控制。美国州宪法公债控制的方式与实效告诫我们:我国《预算法》修改赋予地方政府举债权应以构建地方税收立法权和规范转移支付制度为制度环境;《预算法》应当对地方公债的发行主体、公债种类、举债上限、用途及发行程序等实施全面控制;为有效治理公共机构乱举债行为,《预算法》修改应明确所有公共机构举债都应纳入公共预算管理。

【全文】法宝引证码CLI.A.1238787    
  
  我国现行《预算法》原则上禁止地方政府举债。然而,近年来,一些地方政府为发展地方经济,纷纷通过设立融资平台公司规避《预算法》举债禁令,从而为地方政府筹措巨额建设资金。2009年以前,中央政府发行“曲线债”,即先由中央政府发行国债,然后再转贷给地方政府使用。为应对国际金融危机,2009年和2010年,国务院授权财政部代理一些省级政府发行“地方公债”,从而使地方公债由“地下活动”正式转为“地上制度建设”层面。于是,如何在制度上构建中国特色的地方公债法律制度成为学界、实务界共同关注和研究的课题。美国是联邦制国家,相对于联邦政府来说,州和地方政府都属于“地方政府”。美国州和地方政府直接举债已有100多年历史。为防范债务危机,各州也在宪法层面对州和地方政府公债发行实施多方面的控制。也许,美国州宪法公债控制的经验教训能为我们构建地方政府举债权和有效规制地方公债提供有益借鉴。
  一、美国州宪法公债控制方式
  1825年,Erie运河通航所带来的巨大经济效益促使美国各州在随后的二十年里掀起了历史上第一轮收费公路、运河和铁路的建设高潮。受州际激烈竞争的影响,出现了州政府支持的基础设施建设浪费、重复建设和盲目建设等严重问题。随后,1837年的经济大恐慌使美国经济骤然紧缩,此前各州利用举债投资的许多基础设施不能产生预期收益。于是,各州面临严重的债务危机,有9个州不能支付公债利息。阿肯色、佛罗里达、密歇根和明尼苏达等4个州拒付全部或部分债务。国外的投资者,无论是公共或私人投资企业,几乎在19世纪40年代全部撤离美国。
  为防止债务危机的再次发生,许多州开始修改宪法,对政府发行“全信誉和信用公债”实施限制。“所谓全信誉和信用公债就是政府应无条件开征任何必要税收以偿付本息的公债。这种公债又称为一般责任公债或担保公债”。[1]尽管各州宪法在公债控制方式上各具特色,但在对一般责任公债的控制上基本无出以下几种模式:一是,发行一般责任公债必须举行全民公决;二是,所有担保公债(一般责任公债)的发行须获得州立法机关的绝对多数(从3/4到3/5不等)支持;三是,禁止发行担保公债超过税收、政府支出、政府评估的财产价值或者其他收入的一定比例;四是,绝对禁止发行一般责任公债。
  截止上世纪90年代初,美国只有5个州宪法没有全信誉与信用公债的控制。马里兰州宪法虽然没有全信誉与信用公债限额的内容,但其宪法规定公债期限不能超过15年。康涅狄格州虽然没有公债宪法规定,但有成文法对长期担保公债的控制。对全信誉与信用公债控制的通常方式是规定政府发债要进行全民公决。目前,美国有21个州宪法采取这种控制方式。尽管有些州宪法要求发行任何数额的公债都要举行全民公决,但绝大多数州宪法都规定只有超过一定数额的担保公债才举行全民公决。一般来说,这个数额从5万美元到2百万美元不等。这个规定也适用于短期公债和临时财政赤字。
  美国有12个州宪法规定只有立法机关绝对多数同意,才能发行担保公债。另有15个州宪法禁止发行超过一定数额的担保公债(一般都把其与一般财政收入或评估总财产价值的固定比例挂钩)。比如,伊利诺伊州宪法第9条第9款第3项规定:“凡在一个财政年度征税之前举借的债务,其数额不得超过当年本州财政拨款数额的5%。此类债务的本息须从当年的税收清偿。”该款第4项对紧急状态和税收失败作出了特别规定:“因紧急事态或税收失败而引发财政赤字时,本州依照法律可发行的公债数额不得超过本州当年财政年度拨款总额的 25%。 法律须规定由此引发的债务须自借债之日起一年内偿清。 ”
  美国有 9 个州绝对禁止发行任何担保公债。 例如,亚拉巴马州宪法就有这样的规定,如果州政府要发行担保公债,必须通过宪法修正案或者采用规避宪法的方式。[2]这些绝对禁止担保公债发行的州一般都允许发行少量公债以弥补临时财政赤字,并许可基于特殊目的发行全信誉和信用公债,比如抵御外敌入侵或镇压暴乱等。[3]但也有一些州宪法明确规定,禁止州和地方政府通过借款来弥补经常性年度预算赤字。比如威斯康星州宪法第8条第5款规定:“立法机关规定的本州年度税收额度,应足以抵消本州年度预算所估算的支出额度。若年度支出超过岁入时,立法机关应规定在下一年度开辟新的税收资源,征收足以弥补本年度支出缺额和支付下一年度预算支出的税收。”
  除了对以一般财政收入为担保的一般责任公债进行限制以外,一些州宪法对以公债项目自身收入为偿债来源的“收入公债”也给予一定的宪法控制,尽管它不是以政府公共财政信用为支撑,而是通过公债项目所收取的使用费、通行费、租金等来偿还公债本息。有十多个州宪法对一定种类的收入公债实施控制。其中有几个州宪法规定政府发行所有收入公债都必须经过全民公决,其余的州宪法或者绝对禁止发行收入公债,或者把收入公债限制在特定目的或一定的数额范围之内(经常把该数额维系在特定财产或税收的一定比例之上)。[4]
  另外,在公债用途上,州宪法还规定政府举债只能用于公共目的。只有为了公共目的才能以政府的信用举债,禁止政府直接投资商业公司。这些规定开始只适用于州政府。州立法机关为了规避宪法的规定,便授权地方政府资助私人公司。随着新一轮的浪费、重复建设和经济危机,在19世纪后期,许多州再次修改宪法,把公共目的条款和资助限制又扩大到地方政府。[5]截止2003年,美国已有46个州宪法有公债用于公共目的的限制。它们所表达的意思是要限制州和地方政府为私人企业提供资金支持。其中纽约州宪法的规定最为典型。它规定:“州的资金不能给予、贷予或者资助任何私人公司、协会和私人事业单位;任何县、市、城镇、村庄和学区都不能给予、贷予或资助资金或财产给个人、私人公司、协会或私人事业。”许多州宪法除了有公共目的的一般性规定之外,还有一些具体的限制规定。[6]
  二、美国州宪法公债控制的实效
  在西方自由资本主义时期,国家处于“守夜人”地位,国家提供公共产品的范围也仅限于诺齐克所说的“最弱意义的国家”—基本公共秩序范围之内。[7]西方资本主义周期性经济危机的反复出现以后,凯恩斯主义开始盛行。它主张国家应主动干涉社会经济事务,以扩大需求,增加就业,刺激经济复苏。于是,人们对公共产品和公共服务的需求大幅提高,公共资金的需求也急剧攀升。
  由于单纯依靠征税不能满足巨额资金需求,政府举债不再被视为一种必要之“恶”。正如哈贝马斯所说:“通货膨胀和公共财政的持续危机,取代了原来的危机循环,使之在时间上分散开来,并减少了社会后果。”[8]凯恩斯主义盛行以前,各州也曾经采取迂回方式,通过设立公共机构,并由公共机构举债来避开州宪法对政府直接举债的控制。但公共机构的大量出现则是20世纪20年代以后的政治、经济和法律现象。当时兴办公共事业成为“新政”的一项主要政策,联邦政府鼓励当地公共事业机构为公众住房和其他项目筹款。[9]

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  这些公共机构都是依据立法机构法令,或者是为了执行立法机构的法令而成立的。在州政府层次上往往是由州立法机构的特别法案授权设立的。[10]这些公共机构之所以能绕过州宪法对一般责任公债的限制,是因为它的偿债来源不是一般财政收入,而是以特定收入作为偿还本息来源。这就可以避免州宪法对全信誉和信用公债所施加的实体限制和公民表决程序。如果州宪法对收入公债也有一定限制,州和地方政府也可以通过设立公共机构并委托公共机构融资、建设相应的基础设施,然后再出租给政府使用,政府则通过支付租金来获取持续使用权。在司法审查方面,州司法审查机关的宪法解释把这些无担保公债或收入公债排除在州宪法的限制之外。[11]从美国州或地方政府的宪法规避实践来看,政府通过公共机构举债主要有如下几种方式。
  1.特别区域
  为规避州宪法对公债的限制,当一个城市用完宪法所规定的公债最高限额之后,新的建设项目可以通过增设一个新的政府组成单位来获得资助,例如增设一个特别公园区域、供水区域或排水区域等。虽然这个区域与市政府具有更多的共性,但这个特殊区域变成了一个分离的合作方,它的债务就与市政府剥离。 尽管这些地区拥有许多与市政府一样的特性,比如征税权,但无论如何,宪法对公债的限制通常不再适用于该特区。即使这个特区也有公债限制,但当一个地区重叠于一个市政当局时,这个地区的公债限额将会倍增。[12]
  2.特别基金
  特别基金理论适用于地方政府的公债项目,例如修路之后,政府通过向受益的临街土地征收部分土地增值款来偿还借款,这至少在理论上被认为是由一项特殊基金来偿付的。 法院后来把这种例外扩展到依靠公债收入资助的公共事业及能够从使用者获得收入的公债项目。法院认为政府只是作为一个单纯的代理机构来筹款并供这些机构使用,资产所有者和公共项目的使用者才是真正的债务人。[13]
  随着时间的推移,特别基金理论已经大大超过了其当初单独依靠公债项目收费偿还公债本息的范围。州法院发现,利用公债建设的高速公路通过征收燃油税和收取汽车使用费来偿还本息,也不应属于宪法控制公债的范围。这个推理建立在如下基础之上:新的高速公路建设将产生新的汽车使用、新的燃油税和新的收费,偿还公债的成本不是来自普通纳税人。同样,如果用公债资金建设会议中心,其本息偿还来自对宾馆空间所征收的新税,它也不属于宪法控制的公债范围。其理论根据是会议中心将促进宾馆使用,产生新的必要宾馆税收,因此它并不威胁未来的纳税人。公债建设项目与收入偿还公债本息义务之间的联系变得比过去宽松了,这种联系是收入公债正当性的基础。[14]
  特别基金理论所适用的公债范围其实就是以公债项目自身收入偿还公债本息的“收入公债”,“这种债券被一种具体的收入来源所支持。正如一些州司法机关或一些州宪法修正案所载明的那样,这些‘非担保’(non-guaranteed)或‘收入公债’(revenue bond)不属于宪法公债所控制的一般责任公债(general obligation debt)”。[15]
  3.尚未履行的合同(Executorycontract )
  如果缺乏特殊情势,特殊基金理论就不适用于公共机构租金。而其他能够使公共机构摆脱公债宪法控制的理论则不附加特别条件。例如,在威斯康星州,租金在普通法看来就不是债务;宾夕法尼亚州和印第安纳州允许将多年的尚未履行合同排除在公债限制之外。亚拉巴马州法院甚至将一年期尚未履行合同也排除在公债限制之外。该规避行为的具体操作模式为:首先,由政府成立具有独立法人实体性质的公共机构;其次,该公共机构以自己名义发行企业债券来筹措资金,并承担某公共服务职能工程项目的建设;最后待工程建成后再由政府与该公共机构签订定向长期租赁合约,公共机构则依靠政府支付的租金偿还公债本息。
  这种规避方式的立论基础是政府未来支付的租金不属于公债范畴。威斯康星州法院就认为未来的租金按照普通法不属于公债。这个古老的先例被认为是普通法的一个神秘规则,它由Coke’s Littleton (1794年)案确立后一直流传至今。虽然它曾经很受尊重,然而现在这个规则却存在一定问题。未来租金一旦到期就要偿付,这是所有未到期债务的共同特征。事实上,即使在lord Coke’s时代,这个规则也可能是一个薄弱的法律理由。无论如何,它绝对不符合现代的法律理念。[16]
  事实上,“尚未履行租赁合同”与市场上真正的租赁合同存在根本区别。在绝大多数租赁契约中,各州与地方政府所支付的租金不是建立在租赁市场的价值基础上;相反,它们的租金是建立在这些私人或公共建设机构偿付债务本息的需求之上。只要政府所支付的租金是基于对这些事实的把握,且租金又来自立法机关的年度预算拨款,绝大多数州最高法院都会认为这个支付租金的义务不属于宪法意义上的“公债”。 [17]
  4.从属于拨款的债务
  从属于财政拨款的债务出现在20世纪的最后几十年,它极大地扩张了规避宪法公债控制的方式。“从属于拨款的债务”也属于合同债务,是州和地方政府利用公债模式的进一步发展,政府可以通过这种方式获得自身所需的任何东西。更确切地说,一个公共机构、特别区域或者其他不属于宪法限制公债的实体发行一个债券,用这个债券为州或地方政府建设一个工程,然后开始与州或地方政府草拟一份合同,其中政府同意支付该机构每年的金额等于这些机构每年需要偿还债券本息的费用。只要州或地方政府支付给这个机构的款项属于每年的财政拨款,且对该财政拨款的其他要求都被放弃。许多受理此类案件的州法院都认为,这些州或地方政府满足上述机构偿付债务本息的合同义务不属于宪法规定的公债限制范围。[18]
  这种规避宪法公债限制的方式现在已经日益普遍。根据2001年美国一个重要的公债利率评价机构Standard &Poor’s的统计,这种公债发行方式已经至少在33个州普遍存在。一个最近的法院裁决透露,共有32个州法院支持某种形式的从属于拨款的债务。[19]
  实际上,尽管这些法院支持“从属于拨款债务”不属于宪法控制公债的范围,但许多州最高法院都坦诚地认为, 负有这些义务的州和地方政府都会尽力保证年度财政拨款。毕竟,如果年度财政拨款出现问题,就会对该州或地方政府的公债等级和公债利率产生极大的负面影响。在1998年Rider v. City of San Diego案中,加利福尼亚州最高法院自己承认:“我们并非对此交易的性质无知。 ”然而这些实践后果不足以引发州宪法控制公债的适用。[20]
  由于存在上述多种规避州公债宪法的制度漏洞,尽管美国绝大多数州宪法都有关于公债控制的规定,但总体来说,公债宪法控制的实效并不理想。美国学者Beverly S. Bunch通过实证研究发现,当州宪法既有一般责任公债的限制,又有收入公债的限制时,这些州就会存在大量的公共授权机构履行多种公共服务职能,这些公共机构发行的债券几乎都是州基础设施公债。由此看来,公债的宪法控制与政府运用公共机构举债之间有直接的因果关系。政府官员没有对使用公共机构的价值进行反思,而是热衷于规避宪法对公债的控制。[21]
  华盛顿州立大学的David C.Nice教授指出:“尽管多数州想通过预算平衡原则或者宪法对公债进行限制,但严格的宪法限制对于控制以征税权为担保的一般责任债务有显著效果,而对于整体州政府的负债没有产生实质效果。 公债宪法控制方式可能会影响公债发行具体方式的变化,其对各级政府公债总量不会产生实质影响。” [22]
  美国各州宪法公债控制并没有产生预期的效果。学者Rechard Briffault认为,许多州法院对公债宪法控制持消极态度有如下几个方面的原因:“第一,法院倾向于把财政限制理解为一般立法,而不是诸如言论自由、宗教自由、隐私权等基本权利;第二,一些州法院对因受财政限制的公共项目的目的表示非常同情;第三,在发行公债问题上,政府的新型项目不会对个体产生消极影响,个体受到影响的只是购买政府公债的公民,只要财政措施没有政府全信用担保,他们就不把它当作‘公债’,其对当下和未来纳税人所造成的影响则被忽视或认为无关紧要;最后,法院可能会受到执政者的政治价值取向的影响,并力图获取当代政治支持。”[23]
  三、对我国的启示
  (一)赋予地方举债权应以构建地方自主征税权和自主财力为制度环境
  从美国州宪法公债控制方式来看,它们对以一般财政收入为担保的“一般责任公债”都施加严格控制,原因是这种债务以州和地方政府行使征税权特别是税收立法权为担保。 为防止过度征税超过当地民众的承受能力,各州都非常关注一般责任公债的宪法控制。从实效来看,一般责任公债控制的效果也比较明显。由此看来,一般责任公债的举债权隶属于征税权,归属于地方自治权。[24]税权是一个权力体系。从税收法律允许的环节和过程划分,税权应由税收立法权、税收执法权、税收司法权和税法监督权四大部分组成。这里的征税权主要是指归属于地方自治权的税收立法权。收入公债以公债项目自身收入为偿债来源,一般情况下政府不承担直接财政责任,仅在项目失败时政府才承担补偿责任。由此,地方政府发行收入公债不以其拥有税收自主权为前提,但其至少也应有规范而稳定的财

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