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【期刊名称】 《知识产权》
新形势下知识产权行政复议工作科学发展思路探讨
【作者】 起海霞高春东
【作者单位】 北京外国语大学法学院{博士研究生}中国科学院地理科学与资源研究所{党委副书记}
【分类】 知识产权法【中文关键词】 行政复议;知识产权;制度建设
【英文关键词】 administrative review; intellectual property; institutional construction
【期刊年份】 2019年【期号】 12
【页码】 77
【摘要】

在行政纠纷多发和法治政府提速建设的新形势下,我国进一步提出创新驱动发展、知识产权强国建设等战略部署,对知识产权行政复议工作提出了新要求。目前,我国知识产权行政复议制度还存在行政复议制度功能定性不准确、组织机构设置不科学、复审功能模糊及复议工作人员数量和专业性不足等问题,影响着我国知识产权行政复议工作的顺利展开。知识产权行政复议工作的科学发展需要从更加宏观、系统科学的思路进行探讨。

【英文摘要】

In light of the high occurrence of administrative disputes and fast construction of the law-based government, China puts forward a series of strategic deployments, such as innovation-driven development and construction of intellectual property power, which raises new requirement for the work of intellectual property administrative review. Currently, the Chinese intellectual property administrative review system still faces such challenges as the functional uncertainty of the administrative review system, unscientific organizational structure settings, vague function of the review, and insufficient number of professional review staffs, all of these factors are negatively impacting the successful rolling out of the administrative review work in the intellectual property field. The exploration of scientific development of the administrative review work in relation to intellectual property should be carried out in a broader, more scientific and systematic line of thinking.

【全文】法宝引证码CLI.A.1284332    
  

习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大明确了全面依法治国的总目标和实现步骤,依法行政被视为依法治国中的重要一环。行政复议作为国家行政救济机制中的重要环节,新形势下推动知识产权行政复议工作科学发展已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。据统计,1999年至2018年我国各级行政复议机关依法受理行政复议案件199.7万件,办结案件186.4万件。[1]我国行政复议制度自确立以来,在监督行政机构和保护公民权益方面发挥了重要的作用。鉴于该制度自身存在的问题以及外在体制等方面的限制,行政复议制度并没有充分发挥其应有的作用。[2]随着我国经济社会发展进入新时代,知识产权的作用日益凸显,知识产权行政复议工作的重要性也被提升到前所未有的高度。如何结合新形势、新要求推动知识产权行政复议工作科学发展,具有较强的现实意义和实际需求。

一、我国知识产权行政复议工作开展情况和成效

党的十八大以来,在全面推进依法治国的号角声中,国家知识产权局坚持把依法行政作为基本工作准则,积极推行知识产权综合管理体制改革、完善知识产权行政复议相关法律规范、开展行政复议委员会试点等一系列措施,将科学完善我国知识产权行政复议制度作为推进法治政府建设的重要选择,取得显著成效。

(一)推进知识产权综合管理体制改革

我国知识产权行政部门的基本组织架构,纵向由中央、地方两级政府主管机构组成;横向则由版权、商标、专利等行政部门组成。[3]在2018年国务院实施机构改革之前,知识产权行政执法机构基本上形成了较完备的体系,但专利、商标、版权三大知识产权相互分离,版权、植物新品种、地理标志各自多头管理,存在行政复议机构分散的问题。[4]构建一种与创新驱动发展要求相符合的知识产权集中管理体制是趋势所向,知识产权综合管理相较于多头分散管理更具科学性、合理性。在世界知识产权组织(WIPO)的191个成员中,按照工业产权管理的注册性和版权管理的非注册性实行专利、商标“二合一”管理的国家和地区共112个,实行专利、商标、版权“三合一”管理的国家和地区共74个,而实行专利、商标、版权“分散管理”的国家仅占极少数,除进行知识产权综合管理体制改革后的中国外,还有朝鲜、沙特、希腊、埃及。[5]

之前,由多个部门分别受理不同类别的知识产权行政复议案件,会造成职责不清、行政资源分散、行政纠纷解决效率不高等问题。为顺应新形势、新要求,原国家工商行政管理总局商标局、商标评审委员会、商标审查协作中心合并为国家知识产权局商标局,原业务办理程序保持不变。[6]国家知识产权局统一负责实施商标注册、专利审查、集成电路布图设计登记,以及负责商标、专利、集成电路布图设计复审和无效等行政裁决。[7]2018年重新组建国家知识产权局,不仅改变了我国各类知识产权“分散管理”的局势,也改变了知识产权行政复议多头受理的困境,国家知识产权局下设的条法司统一承担行政复议、行政应诉等工作。[8]在地方层面,2017年国务院先后明确在多个自贸试验区以及多个省市开展知识产权综合管理改革试点,这些试点地区的行政复议工作也取得一定成效。

(二)完善知识产权行政复议相关法律规范

在自由资本主义末期,因行政权力的扩张和政府监管职能的加强而引发的行政纠纷日益增多,不同利益主体之间的矛盾冲突不断加剧,传统单一的诉讼机制已不能满足现实纠纷解决需求,行政复议制度则应运而生。[9]1991年1月1日《行政复议条例》(现已失效)的实施预示着行政复议制度在我国正式确立。我国除了对行政复议一般法进行修订和完善,也对知识产权这类专业领域的行政复议问题进行了特别规定。我国最早确立的知识产权行政复议制度可以追溯到1991年由原中国专利局创建的专利行政复议制度。原中国专利局下设行政复议处专门处理与行政复议相关的法律问题,并发布《中华人民共和国专利局行政复议规程(试行)》作为配套的规范制度。1995年《中华人民共和国专利局行政复议规程》(已失效)由原中国专利局正式发布。2002年,国家知识产权局根据《行政复议法》等相关法律规范,制定并发布《国家知识产权局行政复议规程》(以下简称《规程》)。[10]2012年国家知识产权局首次对《规程》进行了修改和完善。2018年国家知识产权局再次发布《国家知识产权局行政复议规程(征求意见稿)》,对相关内容进行修改完善,以适应新形势下的新要求。此外,近年来,为推进行政复议工作规范化建设,提高办案质量和效率,国家知识产权局还先后制定了《行政复议案件审理规范》《法律事务处行政复议案件处理指引》《行政复议案件办理工作规范》等规范性文件,进一步夯实行政复议制度保障。好饿但是不想动

(三)开展行政复议委员会试点

导致行政复议制度失信于民的首要体制性原因在于行政复议机构缺乏独立性和权威性。[11]我国行政复议制度改革的一项重要实践就是开展行政复议委员会试点,用于解决行政复议机构独立性、公正性、权威性不强的问题。自2008年以来,原国务院法制办公室在部分地方推行行政复议委员会试点。[12]总结各地行政复议委员会试点工作模式,可以概括为三大类:第一种模式是由行政复议委员会统一行使原本分散于政府各部门的行政复议权;第二种模式是由行政复议委员会集中行使部分行政复议权;第三种模式是针对重大疑难案件的处理,即对于重大疑难案件,由外部人士组成的行政复议委员会形成表决意见,该表决意见不具有行政裁决的性质,仅供行政复议机关参考。而针对普通案件,则保持现行行政复议体制不变。据统计,第三种工作模式为试点地区最多采取的方式。[13]当前各地区的行政复议委员会试点工作,以集中原来分散在各部门的行政复议权为主要工作方向,对成立行政复议委员会以及创新行政复议程序等方面进行探索,从而达到精简行政复议机构、节约行政资源和提升行政效益的目的。[14]

(四)知识产权行政复议工作成效显著

为了充分发挥行政复议的应有功能,近年来党中央密集下发一系列加强行政复议工作的文件,如中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[15]《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》[16]《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》[17]等。在此背景下,知识产权行政复议工作取得一定成绩。数据显示,2015年国家知识产权局受理的行政复议案例数量为历年最低,2016年复议案件数量较2015年急剧增加,达到129件,受理量增幅也明显超过作出的行政行为量的增幅,增幅达163%。[18]比较2018年国务院各部门行政复议案件受理情况可以发现,国家知识产权局受理案件821件,达到历年最高值,为除国家税务总局(受理案件1078件)外受理量最多的部门,受理案件量约为2017年的8倍。(见图1)上述数据说明,行政相对人越来越重视知识产权行政复议的作用,将行政复议作为维护自身合法权益的重要途径。这同时也从侧面反映出行政复议能够较好地解决行政相对人的问题,群众信任度有所增加。[19]

(图略)

图1国家知识产权局受理行政复议案件数量

数据来源:中华人民共和国司法部行政复议与应诉局2008年至2018年发布的《全国行政复议和行政应诉案件统计数据》。

关于国家知识产权局行政应诉案件情况,2015年中央全面深化改革领导小组讨论通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》,该意见明确提出行政机关要依法履行出庭应诉职责,做好答辩举证工作,配合人民法院受理和审理行政案件,保障公众的起诉权利。[20]自2010年起,国家知识产权局行政应诉量一直位列国务院各部门首位。2018年,国家知识产权局应诉量高达13, 123件,税务总局应诉量(822件)仅达其6%(见图2)。[21]知识产权局的高行政应诉量一方面反映出行政相对人法律意识的增强以及国家知识产权局认真履行出庭应诉的职责;另一方面也显现出将行政复议作为解决行政纠纷主要渠道的理想状态还未充分实现。

(图略)

图2国家知识产权局行政应诉案件数量

数据来源:中华人民共和国司法部行政复议与应诉局2008年至2018年发布的《全国行政复议和行政应诉案件统计数据》。

二、知识产权行政复议工作面临的问题与挑战

行政复议制度与法理上追求的分权、救济、法治等理论的发展趋势紧密结合。[22]因此,行政复议制度在推动我国依法行政、化解社会矛盾等方面的作用不容忽视。知识产权作为行政复议的具体工作领域,我国行政复议制度存在的共性问题在知识产权行政复议工作中或多或少有所体现,导致现行的知识产权行政复议制度未能充分展现其本身应该具备的高效、灵活、便捷等独特优势。[23]这源于对知识产权行政复议制度功能定性不准确、组织机构设置不科学、制度设计缺陷及复议工作人员数量和专业性不足等问题。

(一)知识产权行政复议制度功能定性不准确

通常认为,行政机关的自我纠错、内部监督以及保护公民权益,是行政复议制度的功能定性。知识产权行政复议制度直接来源于行政复议法律制度,是行政复议法律制度在知识产权领域的具体运用,其基本原理与行政法治是一脉相承的。因此,上述功能定性同样也适用于知识产权行政复议制度。[24]关于行政复议制度功能定性的认识是一个动态发展过程,随着新时期行政争议解决需求的不断增加,2007年公布实施的《行政复议法实施条例》在肯定行政复议制度监督功能的基础上,将解决争议作为行政复议的首要功能。[25]

关于行政复议制度功能定性之争议自该项制度产生之时便存在,可以概括为“行政权说”“司法权说”和“准司法权说”三种观点,当前“准司法权说”算得上是主流学说。[26]过分强调监督功能则会落入“行政权说”的极端,而一味要求争议解决之价值则会进入“司法权说”的极端范畴。知识产权行政复议制度的功能定性作为根基性问题,明确合理的定性是形成自成一体的而不是自相矛盾的制度模式与制度内容的基础。[27]从本质上而言,知识产权行政复议


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