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【期刊名称】 《环球法律评论》
中国普法三十年(1986-2016)的困顿与超越
【作者】 赵天宝【作者单位】 西南政法大学应用法学院{副教授}
【分类】 理论法学【中文关键词】 普法;受众;卢曼;系统论
【期刊年份】 2017年【期号】 4
【页码】 60
【摘要】 普法是我国政府为了普及法律知识和培育法治观念开展的专项活动。1986-2000年普法的目的是法律秋序的塑造,相应策略是国家管理从政治调控向依法治理转变。2001-2016年普法的目的是法治观念的提升,相应策略是促进受众从认知期望向规范期望转变。经过三十年的努力,国家已初步建立起“过程—结果”的双重控制机制,在坚持国家普法系统正常运转的同时,不断扩大社会普法系统的宣传度和影响力。然而,由于系统的复杂性和偶在性,导致普者与受众、普法与立法、普法与守法等系统中涌现诸多悖论,普法实效仍有待提升。是故,超越这些悖论,逐步加强普者系统与受众系统的沟通机制,实现普法系统与其环境的“结构耦合”,从倚重形式向提升实效转变,应当成为我国未来普法的指针。
【英文摘要】 Popularization of law is a special campaign carried out by the Chinese government for the dissemination of legal knowledge and cultivation of the consciousness of the rule of law. The objective of the campaign during the period between 1986 and 2000 was to shape a legal order and the strategy adopted to achieve this objective was to change the state governance mode from that of political control to that of governance by law. The objective of the campaign during the period between 2001 and 2016 was to enhance the consciousness of the rule of law and the strategy adopted to achieve this objective was to promote the transformation of the expectation of the audience from cognitive expectation to normative expectation. After three decades of efforts,China has established a primary“process-result” dual control mechanism and,while adhering to the normal operation of the state system of popularization of law,has been continuously enhancing the effectiveness and the influence the social system of popularization of law. However, because of many contradictions resulting from the complexity and the contingent nature of the system,such as those between the popularizers and the audience,between the popularization of law and making of law,and between the popularization of law and the observance of law,the actual effect of the campaign is still not very satisfactory. In the future work of popularization of law,China should strive to resolve these contradictions,gradually strengthen the mechanism for the communication between popularizers and audiences,realize the“structural coupling” between the system of popularization of law and its environment,and shift the emphasis of the work from relying heavily on the form to obtaining actual effect.
【全文】法宝引证码CLI.A.1228667    
  
  普法肇始于1986年,至2016年已持续实施三十年。“无论在规模、形式和内容上都堪称中外法制史上的创举。”[1]然而,普法三十年的筚路蓝缕在展示成功经验的同时,也彰显出诸多困顿。关于普法的实效,总体而言有两种评价:一是肯定说,认为普法对于推动后法治化的中国法治建设意义重大;[2]二是否定说,认为普法对于中国法治建设几无益处,甚至成为一种阻碍。[3]普法对于法治究竟是促进还是阻碍?这可能是一个颇有争议而又无法绕开的“斯芬克斯”之谜。本文将利用卢曼的系统论对普法进行深度解读,提出超越普法多重悖论的路径,即加强普者(普法主体)系统与受众(普法对象)系统的沟通机制,实现普法系统与其环境的结构耦合,从倚重形式向提升实效转变。
  一 法律秩序的塑造:从政治调控到依法治理
  卢曼系统论的基点是当观察者在世界中观察对象时,必须把世界一分为二,即系统与环境。而世界在卢曼眼中是一个完整的、能够自我封闭的系统整体,其中包含政治系统、经济系统、法律系统和宗教信仰系统等诸多子系统,每个子系统之外其他系统均构成这个子系统的环境。在世界中,系统与环境并非毫不相干,而是相互影响甚至通过互相输入输出达到系统的自身平衡和整个系统的统一。由于法律系统对现代社会和民众生活的影响日益加剧,卢曼对法律系统尤为重视:“人类所有集体生活都直接或间接地为法律所塑造。正如知识一样,法律是存在于社会条件中的基础性的、全方位渗透的事实。不可能找出这样的生活领域,不管是家庭、宗教团体、科学研究活动,还是政党内部网络,可以游离于法律之外而获得持续的社会秩序。”[4]质言之,法律系统作为社会系统的一个子系统,对于维持社会秩序的正常运转作用甚巨。
  从改革开放前高度注重政治系统的功用转向改革开放后对法律系统的倚重,是党和国家领导人痛定思痛地反思“反右”运动和“文革”浩劫的结果。“民主与法制就好像两只手,任何一只手削弱都不行”;[5]“社会主义法制早就应该搞,可过去没有这个认识,觉得有党的领导,有方针政策,迟几天不要紧,结果拖下来,贻误了事情。是林彪、‘四人帮’教育了我们,社会主义非搞法制不行”。[6]欲厉行法治,必先定法制;欲使民守法,必先为民知。这是“一五”、“二五”、“三五”普法不懈追求的目标之一。促成普法的直接动因是“当代中国对法治的呼唤,也可以说是对秩序的呼唤”。[7]尽管官方推行普法的初衷是让全国人民知晓法律,进而学会用法维权和依法办事,但意欲通过普法塑造法律秩序、实现国家的长治久安才是最终鹊的。因此,“国家最初提出普法五年计划时对这场运动的前景显然是十分乐观和雄心勃勃的”。[8]这种思想充分表现在如下讲话中:“用五年左右的时间,在全体公民中基本普及法律常识的条件已经基本成熟。在一个拥有10亿人口而且农民占大多数、文化又不够发达的大国里,普及法律常识是一项十分艰巨、十分光荣的事业……我们坚信,只要统一认识,加强领导,各方协力,扎扎实实地坚持不懈的工作,我们的目的一定能够达到。”[9]这表明官方已经清醒地意识到普及法律常识是塑造法律秩序的基石,也彰显出政府欲在短期内取得普法实效的雄心壮志,但是目标的宏大和满腔的豪情却很难经得起实践的检验。因为世界包含着体验和期望的广泛可能性,在人类不断探索未知世界的艰辛历程中,只有有限的可能性能够被我们的意识所认知。更多的情况是,在体验即时的、给定性的内容时,会出现一些指向其他可能性的迹象,这些可能性具有相当的复杂性和偶在性。“这种复杂性是指,与已经获得了现实化的可能性相比,总是还有其他更多的可能性存在;这种偶在性是指,在即将到来的下一步体验中,被指向的可能性总是有可能与期望中的可能性不一致。”[10]尽管普法过程轰轰烈烈,普法形式精彩纷呈,统计数字令人激动,[11]但并未达到官方预期的速战速决之普法效果。究其因,官员和民众对普法的认知期望可能颇有差异。前三个五年普法的征程,实为国家治理模式从政治调控转向依法治理的过渡阶段,官员深抱法律工具主义的情怀,认为法律只是部分补充政治调控的不足进而辅助政治以维持社会秩序稳定的手段,对普法是为了宣扬法律治理本身的内在价值认识不足。这种法律意识难免致使官员衍生出“法律是用来管理老百姓”的特权心理,二十世纪八十年代末至九十年代,“官倒”现象的频繁迭出和贪贿犯罪的急速上升侧证了官员群体守法意识令人堪忧的现实。而处于此过渡阶段的民众,由于深受传统惧法厌讼观念的影响,对法律保障公民权利的认识几近一无所知,总是想当然地认为“法律是用来整治我们老百姓的”,内心深处对普法有一种难以言表的抵触心理,大量的借贷不还案件充斥于草根社会亦能说明基层民众的守法意识并未随着普法的渐次推进而提高。传统惯习的积淀深藏于民众内心深处,欲在一两个五年计划的朝夕缝隙中让其脱胎换骨决非易事。政府经过“一五”普法的磨砺对此也是心知肚明,并适时纠偏了普法策略—“普法工作是一项长期的任务,需要不断引向深入。那种认为通过一两个五年时间就可以一劳永逸的想法,是不切实际的。对于这项工作,我们要用一个五年,两个五年以至十个五年,长期不屑地抓下去。”[12]这种铿锵有力的表白既表明了官方将短期普法转为长期工作的决心,又隐含了普法的艰巨性和复杂性。司法部在“三五”普法之初设立主管全国普法的常设机构(全国普法办)就是这种认识的具体表现,是政府普法策略调整的重要标志。这也印证了系统论的复杂性,需要不断调整法律系统与其存在的环境的相互关系,实现普法系统所预期的效果。
  无论是“一五”规划以普及“十法一条例”为重点内容,[13]还是“二五”规划要求各行业学习与自身密切相关的法律法规,[14]抑或“三五”规划重点宣传与市场经济相关的法律法规,普法所要解决的中心问题是塑造法律秩序,策略是在全体公民中普及法律常识,目的是为经济体制改革的顺利运行保驾护航。尽管其中饱含鲜明的政治话语,依然带有法律工具主义的印痕,但自“二五”普法期间依法治理观念的提出到“三五”普法期间依法治国的入宪,治国理念的转型和法制话语的兴起大大提高了法律在官方和民众心目中的地位,亦可视为法律系统对政治系统的不断“干涉”,导致政治系统对法律系统更为倚重。从1986年普法启动到1999年依法治国入宪,基本完成了国家塑造法律秩序的目标—至少是静态层面的法制体系实现了质的飞跃。2001年以来,普法主要是从实践层面提升法治观念—力争从动态层面推进中国法治的现代化进程,最终实现静态层面法制体系与动态层面法治实践的统一。
  二 法治观念的培育:从认知期望到规范期望
  日益复杂的现代社会致使意识领域中的单一偶在性增长为社会实践中的双重偶在性,这种双重偶在性比简单社会的单一偶在性需要更为复杂的期望结构,且其密切依赖的前提是期望的期望。在此情境中,所有主体的社会体验和行动都具有双重关联性:“在一个层次上,是直接的行为期望,即某人对他人行为所持期望得以兑现或落空;在另一个层次上,则需要判断某人自己的行为对他人而言意味着什么。规范性的功能—也就是法律的功能—只能出现在两个层次的结合中。”[15]卢曼进一步将期望细化为认知期望和规范期望,前者指当期望一旦遭遇失望就去适应现实时,这种期望就被体验为认知性的;后者指当某人并没有遵循期望行事时,我们并不会因此放弃期望。[16]通过认知期望和规范期望的分化,社会可以对适应现实还是维持期望进行折中性的排列组合。[17]通过这种不断组合,社会可以把行为期望制度化为认知性的,只要能实现社会的依法治理这一普法的直接目的,那么社会成员改变期望以适应现实的行动就不会遭到指责。而普法的本质是实现社会的安定有序,如果社会的稳定性和期望整合更值得追求,那么社会就会把期望落实到规范领域并加以明确表述,这也可以侧面揭示国家不断调整普法策略以实现从认知期望到规范期望的渐次转变的深刻原因。
  普者与受众二者的认知期望迥然有别。国家对普法的认知期望主要着眼于社会的有效治理,实现社会秩序的和谐稳定;而民众对普法的认知期望则是如何通过了解法律规定来最大程度地维护自身的切身权益。如果二者的认知期望恰好一致,则可实现双赢的普法效果,普者规范期望的目的轻松达到。但由于社会系统的高度复杂性和主体追求权益的多样性,受众的认知期望和国家的普法期望不乏背离之面向,受众极易避开法律系统而通过其他系统如习惯规范系统、政治系统等去实现自己的认知期望,从而导致普者规范期望的落空。比如2007年前后,国内许多城市房价陡然攀升,城中村改造成为官方追求城市环境改良的重要手段,官方和房地产商均看中了其中隐含的巨大利益,但由于法规及规章规定的补偿数额与市价差距明显而与部分居民发生激烈冲突,不仅导致了不少强拆甚至“血拆”事件,而且产生了不少闻名全国的“钉子户”。尽管也有民众拿起法律武器维护自身权益,但所占比例极小;进一步地,即使走了司法程序,一旦法院没有满足他们的诉讼请求,他们也和多数民众一样是“信访不信法”,决意通过自身的努力去维护自己认为“合法”或“合理”的权利。传统的“清官情结”又使他们坚信上级机关尤其是高层领导才能为自己主持公道,从而不辞劳苦地四处奔波去寻求属于自身的“正义”。这不仅极大浪费了民众的人力和物力资源,而且也与既定法律秩序背道而驰,普者的规范期望往往消解于无形之间。而国家普法的目的正是要遏制或者改变受众与法律系统冲突的认知期望,进而促进二者规范期望的一致。
  “四五”规划紧紧围绕依法治国基本方略展开,重在提高公民的法律素质,其定位目标为“两个转变,两个提高”。[18]为了实现这一目标,官方不仅完善了普法前十五年已初步形成的党委领导、政府实施、人大监督、全社会积极参与的普法机制,而且于2005年1月提出了普法总结验收的22条标准。这说明普法已经步入“过程—结果”二者并重的阶段,克服了此前只重过程、无视结果的弊端,标志着常态化、体系化的普法机制初步形成。普法系统在与作为其环境的其他系统的相互“激扰”中不断完善自身,更能适应周围的环境,促进普者规范期望的实现。
  有学者认为,我国形成的普法经验是“立足于现实条件,着眼于现实需要,服务于法制建设发展,向有接受教育能力的公民进行最基本的法律知识的普及”。[19]但普法也有自身的限度,普法可以让更多的公民知晓法律知识,但不一定能使之遵守法律。官方对此当然不会弃之不顾,“五五”普法规划就体现了让民众从知法到守法的努力,不仅首次把占我国人口大多数的农民列为重点普法对象,而且特别注重对不同受众的特定主题宣传,如强力推出的“法律六进”活动,[20]就体现了官方将普法逐步推向深入的意旨。这是普法部门总结经验教训的结果,即按照不同的受众有的放矢,重点普及与各类群体密切相关的法律知识,使普法更接地气—贴近受众的需求,力争普有所值、学有所用。客观地讲,这是普法质量的明显提升,也是官方为了取得普法实效不断改进普法策略的结果。“真正与规范对立的不是事实性,而是认知性;在遭遇失望时,我们只能在规范性和认知性的两种立场中作出有意义的选择,而不是在规范性和事实性之间作出选择。”[21]在此基础上,伴随着中国特色社会主义法律体系初步形成,“六五”普法规划要求在“五五”普法规划提出的开展“法律六进”主题宣传活动的基础上,实现法制宣传教育的全覆盖。[22]与以前的普法规划相比,“六五”普法规划更为看重法律意识、法律观念和行为习惯的作用,认为普法的重点已由“法律知识的传播转向法制观念的养成”。[23]普法策略不断调整的事实说明,普法受众“在实际经验和行为中绕过那些规则永远是有可能的,只要人们有能力实际而具体的对期望进行期望或对期望的期望进行期望”,[24]而普者必须通过规范性的期望的期望的辗转历程,把双方不同的期望类型纳入到可以进行规范调整的范围,实现培育受众法律意识的目的。


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