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【期刊名称】 《天津法学》
安全生产执法的信息公示与公众参与
【副标题】 评《安全生产执法程序规定》
【英文标题】 Analysis on the Information Disclosure and the Public Participation of the Safety Production Enforcement
【英文副标题】 Comment on Provisions on the Procedures for the Enforcement of Safety in Production
【作者】 肖强王海龙
【作者单位】 天津工业大学文法学院天津工业大学文法学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 安全生产;执法程序;信息公示;公众参与
【英文关键词】 safety production; enforcement procedure; information disclosure; public participation
【文章编码】 1674-828X(2017)03-0005-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 5
【摘要】

安全生产行政监管执法制度,从保障安全许可、安全行政处罚和安全强制三种基本安全监管权力的顺利实现出发,以现行法律、政策为基础,就各自的实施程序进行了各有特色和侧重的安排,追求安全监管工作的规范性、逻辑性、操作性、公正性和实效性,对安全监管行政程序法治建设和安全生产实体法本身的实施具有重要意义。目前实施的《安全生产执法程序规定》,对安全生产执法信息公示、安全许可、安全行政处罚中的公众参与作了一定的明确和要求,基本构建了安全生产行政监管程序法制,将民主精神和基本制度统一嵌入安全监管执法程序之中,值得肯定;但是,该规定略显粗疏,需在一般安全许可影响信息公示、安全许可听证法定情形判定标准以及严重安全违法行为判定标准方面进行完善。

【英文摘要】

The system of law enforcement in the administrative supervision over production safety starts from the realization of the three basic safety supervision powers, namely, security permission, security administrative penalty and safety enforcement. On the basis of the existing laws and policies, the respective implementation procedures have been characterized by various characteristics and emphases, in pursuit of the standardization, logic, operability, impartiality and effectiveness of the safety supervision work. It is of great significance to the legal construction of safety supervision administrative procedure and the implementation of the entity law of safety production. At present, in the Provisions of the Procedures for the Enforcement of Safety Production Procedures certain and definite requirements have been made for public participation in the safety of production and publicity of law enforcement. The legal system of administrative supervision procedure for safety production has been basically constructed, integrating the spirit of democracy and the basic system into the procedures of security supervision and law enforcement which is worthy of recognition. However, the provisions are inattentive, so we should improve general safety license influencing information publicity, standard of judgment of safety license hearing statutory situation, and Criteria for serious safety violations.

【全文】法宝引证码CLI.A.1228726    
  
  以党的十八届四中全会关于依法治国的重要部署为指导,根据现行安全生产立法中关于安全监管行政程序的规定,《安全生产执法程序规定》[1](以下简称“《规定》”)以安全许可、安全行政处罚和安全强制三种基本安全监管权力为基础,就各自的实施程序在现有法律政策的基础上进行了专门细化和重点明确,实现了基本安全监管工作的科学化、严格化和统一化,同时对安全监管行政程序法治建设具有重要的推动意义。本文以《规定》为研究对象,结合安全生产法中安全监管的相关基础理论、程序法治理论以及现行立法状态,重点围绕《规定》在安全监管行政程序法治建设方面的相关制度机制设计进行评析和探讨。
  一、安全生产执法信息公示
  (一)《规定》中安全生产执法信息公示的基本特征
  结合《政府信息公开条例》的定义,安全生产执法信息公示,是安全监管过程中监管主体将各种安全监管权力实施中形成的有关信息向社会公众公开明示的制度机制[2]。党的十八届四中全会指出,应当“积极建立行政执法公示制度”,同时我国早于2008年颁布实施的《政府信息公开条例》也明确的规定了政府对安全生产信息的依职权重点公开问题[3]。可以说,此次《规定》以行政规范性文件的形式建立安全生产执法信息公示制度[4],是在现行政策法规的基础上,通过进一步整合安全监管行政程序中的执法信息公示问题,具有可操作性的、具体的对安全生产执法信息公示作为一项基本程序原则的郑重提出和统一明确。虽然《规定》未直接上升到安全生产基本法的立法高度,但该行政规范性文件对安全监管行政程序的直接调整,却无可置疑的推进了安全监管行政程序法治的发展,为将来进一步提升效力位阶的安全生产执法信息公示立法,蓄积了重要的实践经验。
  1.安全生产执法信息公示具备多重理论与规范基础
  从安全监管理论而言,安全生产执法信息是监管过程中形成的,与公众的相关公共权利与利益的实际稳定状态及切身利益紧密相关的信息。以“公共信托理论”为基础,安全监管的各项权力职责均源自于公众的“授权和委托”。基于这种“授权委托”关系,安全监管的职责权力中当然的应当包含作为“受托方”的安全监管主体将接受委托后实施安全监管的有关情况信息以公示的形式告知社会公众的内容和要求。因此可以这样讲,安全监管主体依职权将有关执法信息公示给作为“委托方”的社会公众,反映的正是安全监管权力渊源之固有属性的当然要求,具有法理的正当性。
  从法治的角度而言,安全监管主体依职权公示执法信息,反映的是公权力主体对于构建以民主精神为核心的安全监管行政程序法治的积极态度;同时也是安全监管行政程序法治为建立公众对安全监管的参与机制,进而在公权力主体面向上提出的前提要求。安全监管行政程序是民主的,是人民权利本位的同时也是保障公众参与管理治理的。公众当然应当获得安全监管中的执法信息并以此为基础体现民主、实现民主。反映在公权力主体上,则是其当然的应当负有职责积极主动的将其执法中形成的有关信息公示给公众,以促成民主的体现和实现,这是法治的要求也是法治下正当性的体现。
  我国《政府信息公开条例》明确规定,涉及公民、法人或者其他组织等社会公众切身利益的以及需要社会公众广泛知晓或者参与的相关政府信息,行政主体应当依职权主动公开。同时,对于安全监管行政程序中形成的监管情况信息,安全监管主体应当主动依职权重点公开。可见,安全生产执法信息公示制度具有全面的安全监管法理论、法治理论和现行法规定的多重理论规范基础。
  2.安全生产执法信息公示包含行政公开的一般性和特殊性
  安全生产执法信息公示是安全监管行政程序中的基本程序性原则和制度机制设计。安全监管中多种安全监管权力的实施程序都应建立相应的执法信息公示机制。不同监管权力实施中的执法信息公示,应当在秉持行政公开的一般原则的基础上,结合具体监管权力的特殊目的、价值和保障公众参与的特定需求,有所侧重的公示执法信息。
  根据《政府信息公开条例》的规定以及《规定》的要求,安全监管主体在实施执法信息公示的过程中应当保证执法信息的真实客观,并遵循公正、公平、便民的基本原则。同时,执法信息的公示不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。对于内容上涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息不得径行公示{1}。由此,安全生产执法信息公示应当以不对国家利益、社会公共利益和个人合法利益构成非法或不正当侵害为限。另外,安全监管主体依职权公示执法信息,不得完全以自由裁量权衡量取舍利益关系。对于依法应批准的信息应当经批准后公示;对于无法确定是否可以公示时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定;对于涉及商业秘密、个人隐私的,不公示可能对公共利益造成重大影响的,经权利人同意方得公示。以上均可视为安全生产执法信息公示所应遵循的一般行政公开原则。在此基础上,对于不同安全监管权力的执法信息公示,还应结合该监管权力的特殊性有所侧重的公示有关信息。
  安全许可属于行政许可的范畴,是通过审查生产经营单位的安全生产条件状况,从而依法授予其从事某种生产经营行为法律资格的安全监管权力。本质上而言,安全许可是在安全要素配置的角度对生产经营单位实施的一种授权性行为。生产经营单位将因此被表征为具备行为配置安全要素的能力并获得依法从事生产经营行为的权利{2}。相对应的,社会公众将因此需要承担其相关公共权利与利益的相对稳定状态因该获得许可的生产经营行为的实施而出现波动的容忍义务。这种波动即生产经营行为被许可实施后对社会公众公共权利与利益安全的影响。因此,对于该生产经营行为会对安全形成多大程度的影响,行为主体又将采取何种防范措施以控制和消除影响,相应措施能否保证有效落实等问题,都是安全许可实施后产生的与公众切身利益直接相关的问题。围绕这些问题形成的有关执法信息应当在许可实施中侧重向社会公示。
  安全行政处罚属于行政处罚的范畴,是安全监管主体对监管过程中违反安全生产法规定从事生产经营行为的生产经营单位作出的课以其一定不利益义务行政决定的安全监管权力。本质上,安全行政处罚是通过给予违法单位不利益法律后果的方式进而实现对安全违法行为实施制裁的法律效果{3}。在某种程度上讲,对公众反响强烈的重大安全违法行为的行政处罚过程及结果虽然有时未能直接实现对公众受损权利与利益的恢复,但却是对公众维护其公共权利与利益稳定状态的愿望及心情的积极回应,同时亦是满足公众内心社会公平正义观念的体现。安全行政处罚对重大违法行为的制裁依据、制裁程度和制裁结果直接关乎社会公众对安全监管中制裁违法行为的认可程度,直接关乎社会公众对安全监管工作的满意程度,更直接关乎安全监管主体的公正形象以及其在公众心中的公信力{4}。在很大程度上,安全监管的社会公信力的形成和提升,相比于安全监管主体严格依法授予相对人行为资格,更源自于安全监管主体严格公正的对安全违法行为实施有效、有力制裁。因此,安全行政处罚中的执法信息公示,应重点公示对重大安全违法行为实施处罚中的处罚依据、处罚程序和处罚结果等信息。
  (二)《规定》中安全生产执法信息公示的要求
  根据《规定》的要求,一般而言,安全监管主体应当依法将监管的依据、程序和结果等内容向社会公示。具体而言,安全监管的依据应当包括事实依据[5]和法律规范依据[6]两方面。安全监管中的行政决定的作出必须具有充分确凿的事实基础,才能保证行政决定本身获得客观性、真实性和正当性。因此,安全监管主体在公示执法信息时就执法依据方面,首先应当将具有确凿证据证明的各项事实依据向社会公示,不得隐瞒编造。另外,安全监管实质即在于正确选择并适用相关安全生产法律规范监督、管理和评价生产经营行为,并对相关行为作出具有法律意义的处理意见进而使法律规范发挥实际的实施效果。因此,法律规范依据的选择是否准确直接关系安全监管的本质功能的发挥以及安全生产立法价值的实现。安全监管主体在公示执法信息时应当对选择适用的法律依据明确公示。安全监管的程序公示是指,安全监管主体应当依据法定程序实施各种安全监管权力并将实施程序向社会公示。安全监管的程序公示一方面保证了公众对既已实施的监管就程序方面进行监督,另一方面也有利于公众了解掌握不同安全监管的实施流程,进而使相关公众在接受安全监管时自主依法定程序进行,提升安全监管的行政效率。安全监管的依据和程序公示,实质上是安全监管的合法性公示,以便于公众监督安全监管主体在实施安全监管权力时,证据是否确凿、事实是否清晰、法律规范适用是否正确、程序是否合法正当,根本上是安全监管本身是否具有合法性。而安全监管的结果公示即安全监管主体依法将对各种安全监管权力实施后的结果信息向社会公示。安全监管的结果信息公示,是在安全监管主体公示监管依据、程序等体现安全监管合法性信息后,从结果正义的角度为体现安全监管的公正与客观而作出的必要监管信息公示。菊花碎了一地
  应当这样讲,安全监管的依据、程序和结果信息公示是安全生产执法信息公示的一般要求。但是,对于具体的安全监管权力在实施中的特别信息公示,《规定》亦作出了相应的特别安排。
  1.安全监管行政委托信息公示
  安全监管权力实施中的特别信息公示,首先是关于监管主体构造和权力配置、委托信息的公示。安全监管主体构造与职责分配信息,是指为实现对生产安全的监督管理,立法或执法中将安全监管职责、权限和具体监管事项等在不同公权力主体之间进行分配而形成的信息。从公共信托理论的角度讲,安全监管主体构造与职责分配信息,是能够体现和反映公权力主体在接受社会公众关于妥善监管生产安全的“授权委托”后,为有效、高效和优质的完成该“授权委托”而在主体方面进行法律职责权力布置的信息;同时也是保证社会公众作为“委托方”了解公权力主体将如何具体组建安全监管主体以妥善完成“委托任务”的信息。
  安全监管主体构造与职责分配信息的公示,一般以抽象立法的形式完成。立法中关于安全监管主体职责体系构造的有关法律规范可以视为是面向社会公众公示的安全监管主体构造与职责分配的一般性信息。在以立法形式进行的信息公示之下,除非立法有特殊规定,安全监管主体应当依法履行职责实施安全监管。但是在安全监管的执法实践中,在特殊情况下为保证执法的效率便利监管相对人或者为更加优质的实施安全监管,安全监管主体有权依法实施安全监管行政委托,即委托其他合法主体(包括社会主体)具体实施安全监管的相关具体行政行为。在此种行政委托之下,实际实施安全监管的行为主体与立法中以法律规范方式公示的安全监管主体构造与职责分配信息将出现偏差,也即是一种社会公众作为“委托方”实施授权委托后,安全监管主体作为“受托方”在以立法公示主体信后,为实际妥善完成“授权委托”而实施再委托造成的实际行为主体和公示信息之间的偏差。为矫正这种偏差,展现并保证社会公众作为“委托方”了解公权力主体为妥善完成“授权委托”而作出的真实的主体布置,对于这种安全监管行政委托必须如实公示有关信息,以形成执法实践主体信息对立法一般性主体信息的补充。为此,《规定》对安全监管行政委托的形式等提出了具体要求[7],也是安全生产执法信息公示制度在安全监管主体信息公示方面的重点要求。
  2.安全许可执法信息公示
  安全许可执法信息公示,首先是安全许可的实施条件信息公示[8]。安全许可的实施条件信息主要包括:法律、法规规定的申请人申请获得许可的实体性条件信息(如法定的安全生产条件)以及程序性条件信息(如申请人应当在法定期限内向法定部门提交法定的申请材料)。安全许可实施条件信息之于社会公众中有申请许可需要的、潜在的申请人公众而言,便于这部分公众充分知晓在具体申请许可时所应具备的实体和程序条件,从而促进安全许可的高效便民实施;之于其他社会公众而言,能够促使这部分公众了解相关申请人是在何种实体和程序条件下获得的许可、获得的行为资格和权利,自己是在何种实体和程序条件下被决定应当承担生产经营行为实施对自己的公共权利与利益稳定状态造成影响的容忍义务,从而促进这部分公众参与评判这种容忍义务的形成是否正当,自己是否可以接受。强调安全许可实施条件信息公示对潜在申请人以及高效便民执法的积极意义的同时,亦不能忽视其对其他社会公众参与评判容忍义务形成的重要价值。
  同时,《规定》亦强调对安全许可注销信息的公示[9]。安全许可的注销意味着相对人不再拥有符合安全法的生产经营行为实施资格和权利,同时其他相关社会公众不再负有对自身公共权利与利益稳定状态被影响的容忍义务。安全许可注销信息对社会公众尤其重要,其表征了社会公众的公共权利与利益的相对稳定又将回复到无行为被许可实施前的状态。公众在掌握这一信息的情况下,能够更加切实的将丧失许可但仍旧非法实施生产经营行为并对公共权利与利益的稳定造成非法影响的生产经营单位向安全监管主体进行举报,实现公众自身对公共权利与利益的救济和保障。在更深层次上讲,安全许可的授予和注销,都是安全监管主体在公共信托理论的背景下依公众“委托”实施的对公共权利与利益稳定状态有影响的安全监管行政决定,前者产生的是消极影响后者产生的是积极影响。而作为“委托方”的社会公众对于被委托照顾的社会公共权利和利益的稳定受到“受托方”履行委托时具体行政决定的影响,这一影响的有关信息社会公众当然应当获知并掌握,即安全监管主体当然应当向社会公示有关信息。即使暂不考虑这一信息的掌握对公众自我维护公共权利与利益稳定的功利意义,单就信息本身而言在公共信托理论背景下即有“公众应获知、安监主体应公示”的法价值。这是一种从公众“知的需要”到“知的权利”的认识转变。考究安全许可注销信息的公示意义和价值时,不应过分浅显的将其定义在公众有“知的需要”的层面,而应当深入到这是公众“知的权利”层面,进而发觉出安全监管主体对安全许可注销信息公示的职责权力设计和要求是建立在民主精神与权利本位的基础上的{5}。
  (三)安全生产执法信息公示的法制度价值
  安全生产执法信息公示制度在公共信托理论背景下,是作为“委托方”的社会公众与作为“受托方”代为照顾公众相关公共权利与利益稳定的安全监管主体之间的信息传达与分享机制。通过这样一种安全监管过程中的执法信息的传达与共享,公众可以基本了解安全监管主体在接受“委托”后妥善履行职责的实际状况;同时安全监管主体亦可以凭借这种信息共享与传达获知公众对执法情况的反映并在特殊情况下组织听取公众意见和建议,进而不断修正自身的执法细节使自己更为妥当和优质的履行安全监管职责。可以这样讲,当以公共信托理论为切入点和基本点入手剖析安全生产执法信息公示制度时,公众能够被正当的置于“委托主体”的法律地位从而体现出公众权利在安全监管中的本体地位,契合了“公众本位、人民本位”的安全监管法治的内在价值要求。站在公共信托理论的视角,可以观察到安全生产执法信息公示制度对安全监管行政程序法治建设中凸显“程序民主、人民本位”的法治精神以及建立保障公众对安全监管工作参与监督和参与管理行政程序的重要法制度价值。
  1.安全生产执法信息公示尊重和保障了公众的安全监管知情权,体现了人民本位、人民权利本位的法价值
  法治之下,公众(宪法学意义下的“人民”,具有民主权利的公民之总和){6}是安全监管执法工作的本位,公众的公共权利与利益是安全监管执法工作的本位利益。维护和实现公众公共权利与利益的稳定是安全监管主体履行职责的根本目标。公众基于在公共权利与利益的维护和实现中的根本主体地位,应然的延伸出对接受“委托”照顾这一利益的安全监管主体的实际监管情况,也即公共权利与利益的实际稳定状态享有知情权利。同时,公众是公共权利与利益的主体,公众与公共权利利益之间的直接利害关系不因在公共信托下安全监管主体的接受“委托”介入监管而发生任何阻却。在法律上公众仍然应对公共权利与利益存在享有和支配的主体地位。法律上知情权的承认和保护表征公众和公共权利与利益间直接利害关系的不间断联系,或者说知情权的承认和保护是这种利害关系不间断的必然要求。总之,公众对安全监管、对公共权利与利益的实际稳定状态享有知情权,一方面是安全监管体现公众本位、公众权利本位的法治精神的必然;另一方面也是理论上安全监管中不应发生公众主体和公共权利与利益利害关系阻却在法律上的必然。安全监管主体将在监管执法中制作和获得的执法信息以公示的形式传达给公众,公众得以据此知悉了解安全监管工作的实际状况,并对与自身直接相关的安全监管工作做出回馈和评价。从这个意义上讲,执法信息公示是尊重、保障和实现公众知情权利的重要方式和渠道。
  2.安全生产执法信息公示是安全监管公众参与的前提
  在实体方面,安全生产执法信息的内容囊括了对安全监管权力实施的相关描述以及安全监管实施后对公众产生的实际影响。社会公众据此信息得以对安全监管以及安全监管对公众产生的诸多方面的影响进行监督、评价和管理。因此说,安全生产执法信息公示为公众对安全监管参与监督和参与管理提供了实体上的监督管理对象和素材。没有公示的安全生产执法信息,公众的参与监督和参与管理将无的放矢,丧失着眼处。在程序方面,安全生产执法信息公示作为一种信息传播程序,是公众对安全监管工作参与监管和管理的必要前置程序。尤其是安全监管权力实施中涉及直接听取公众意见的听证程序,在程序启动前必须充分有效的完成相关的信息公示程序以确保公众知悉有关征求公众意见的听证通知以及需要征求公众意见的听证事项。公众得以此信息作出必要的参与准备,为后续听证程序的顺利、高效进行奠定基础,或者说听证程序乃至其他公众参与程序的顺利、高效开展,必然需要这样一个前提性的信息公示前置程序。
  3.安全生产执法信息公示提升了安全监管本身的执法透明度,在一定程度上防止权力滥用,增强安全监管执法公信力
  从安全监管行政程序法治的角度而言,《规定》提出的安全生产执法信息公示,在程序法上凸显了实体的民主精神和人民本位、人民权利本位的核心价值,是一种保障公众对安全监管参与监督和参与管理的程序性机制设计。但是与此同时,安全生产执法信息公示本身实现了安全监管的透明化,实现了“阳光下的安全监管”,能够在一定程度上遏制安全监管主体的各种滥用权力行为。由于实践中安全监管主体上下级之间、安全监管主体与同级人民政府之间以及安全监管主体与被监管单位之间的各种利害矛盾关系{7},少部分安全监管主体有时可能会存在滥用安全监管权力的行为,如超越权力实施监管或怠于履行监管职责。对此,安全生产执法信息公示则能够较为详尽的展示出安全监管主体执法程序中的部分重要细节和结果,推动安全监管主体的权力行使和职责履行置于社会公众的视野范围之下,从而敦促安全监管主体严谨严格、小心谨慎的对待执法权力,提升了安全监管在权力运行方面本身的合法性。从长远来看,这种阳光透明的安全监管执法本身会树立起安全监管的社会公信力,使社会公众对安全监管工作产生信服感和认可感,从而更能够认可并接受重要经济建设举措中安监部门提出的安全保障措施,进而有效的处理安全监管中面临的“邻避现象”问题{8},促进经济的和谐健康发展。从这个意义上讲,安全生产执法信息公示具有当下与长远、规范安全监管以及促进经济发展的多方面重要法制度价值。
  二、安全监管的公众参与
  (一)安全监管公众参与的基本法律性质
  安全监管中的公众参与,安全监管行政程序中建立公众参与程序,体现的是民主的程序正义精神,既是法治的必然要求也是安全监管本身的内在价值体现。安全监管的公众参与本身应当是一个复合概念,包括了公众对安全监管的参与监督和公众对安全监管的参与管理两方面内容。
  公众对安全监管的参与监督是指在安全监管主体(公权力主体)以监管形式维护和实现公众的公共权利与利益的相对稳定的过程中,社会公众以一种旁观者的姿态对安全监管主体的监管情况实施观察和必要评价的公众参与形式。公众参与监督的实现一般以安全监管主体依法对执法信息的真实充分公示为基础,当然也以社会新闻媒体的非官方的安全监管信息的传播为必要辅助。凭借着获得与安全监管执法相关的社会信息,公众能够在一定程度上对与自

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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