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【期刊名称】 《东方法学》
财政分权与我国地方政府角色的再认识
【副标题】 地方化与辅助性原则的视角
【英文标题】 Fiscal Decentralization and the Role of Local Government Reconsidered
【作者】 胡萧力
【作者单位】 厦门大学法学院{博士后流动站,助理研究员}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 央地关系;财政分权;地方化治理;辅助性原则
【期刊年份】 2017年【期号】 5
【页码】 58
【摘要】 财政事权和支出责任的划分,表面上看是一个治理技术问题,实际上是一个国家治理体制问题。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》试图在治理技术层面对财政权责进行纵向界分,但这一改革进程需要在关注技术性、局部性改革的同时,引入结构性和系统性改革思维。地方政府的角色界定及其法律地位的明确化,是央地财政关系的一个核心因素。通过引入地方化原则、辅助性原则而明确地方性政府的主体地位,对于当前正在进行的财政改革具有基础性意义,对优化我国纵向治理结构也具有重要意义。
【全文】法宝引证码CLI.A.1228709    
  一、问题的提出
  在现代国家中,中央和地方各级政府之间或多或少都存在财政分权,即使在典型的单一制国家,分散的政府层级中,也存在相当程度事实上的财政分权。[1]所谓财政分权,是“建立在经济效率和公平的基础上,各级政府在法律的保障下有相对独立的财政权力的一种财政体制”。[2]新中国成立后近70年,我国的财政体系几经调整,但都以中央为主导,不管分配方式如何变化,都很难说地方政府拥有“在法律保障下的相对独立的财政权力”。可以说,地方财政的独立性和法律化保障的匮乏,是我国中央与地方财政分权的基本问题。
  正是在这一背景下,2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》[3](以下简称《指导意见》)正式出台,试图对中央与地方如何划分财政事权,以及如何划分支出责任提供原则性意见[4]及改革路线图。[5]同时,在央地关系趋向法治化的进程中,《指导意见》提出要研究起草《政府间财政关系法》,形成保障中央与地方财政事权与支出责任划分的法律体系。这份文件可以被视为以财政关系为突破口,试图理顺国家治理体系中的重要关系——中央与地方关系的最新尝试。与以往的原则性表述不同,《指导意见》在划分中央与地方财政事权和支出责任上规定了较为具体的措施和时间表,这从一个侧面体现了中央进行这项改革的决心和信心。
  笔者试图通过对这一指导意见内容和目标的理解,从大型国家地方治理“地方化与辅助性原则”要求的视角,对如何在新的背景下推进国家纵向治理结构的优化进行讨论。笔者的一个核心观察是:地方财政的相对独立性和财政关系的法律化,是优化中央与地方财政关系的基本目标。要实现这一目标,需要明确地方政府相对独立的治理主体地位,以地方化原则和辅助性原则充实地方的治理主体地位。
  二、财政分权改革的问题设定和目标期待
  (一)改革的主要问题认知
  讨论和分析当下财政分权的需求、供给和改革方向,一个重要的逻辑起点是:在中央和地方关系中,过往的财权事权配置所带来的主要问题是什么?明确了主要问题,才有可能确定改革的目标。
  在我国《宪法》上,央地关系始终是一个重要议题。在理论和原则层面,这一关系已经有了大量的阐述和展开。但现行《宪法》的规定以及政治实践表明,我国央地关系呈现出过于原则化、非制度化的特点。新中国成立以来,中央和地方的关系一直在“中央集权”和“地方分权”之间来回摇摆。“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”这一规定的模糊性使得中央和地方之间的权力关系变成无规则的布朗运动。在央地关系非制度化的大框架下,人、财、事之间的具体维度也各不相同。中央对人权和事权范围的控制一直少有松动,央地关系的重大变迁,主要体现在财政关系上。[6]其中,1994年开始实行的分税制无疑是影响最深远,同时也争议最大的改革措施。[7]
  分税制改变了之前“统收统支”(1950-1979年)和分级包干制(1980-1993年)的财政体制,对改善中央财政窘境、遏制地方的“诸侯经济”及提高中央宏观调控能力起到了立竿见影的作用。然而中央和地方各级政府间事权和支出责任的划分是财权划分的逻辑起点,理想的公共财政应该以居民的对公共产品和服务的偏好为起点设计。虽然任何一个国家的财政事权划分都受制于历史和现实各方面的制约,不可能完全按照理想的逻辑过程进行,财权和事权的匹配仍是必须遵循的基本原则,拥有更多财政资源的一级政府应该承担更多的公共服务职能。不管是实行财政中央集权的国家,[8]还是实行财政地方分权的国家,[9]其财政事权的划分都应如此。我国“中央请客、地方买单”式的分税制实践却违背了这一基本原则,从中央到省再到基层政府,政策、规划和指标层层下达,逐级分解,越是基层政府,掌握的财源越少,于是形成了各级地方政府间“事权层层下放,而财权却层层上收[10]的状况。特别是省以下的基层政府,承担了与财权不成比例的巨大的支出责任。[11]
  事实上,1994年分税制改革的设计初衷并非如此,而是强调把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权的基础上的分税制。[12]遗憾的是,后来的实践偏离了这一初衷,只是在中央和地方的“进项”方面作了一些明确化,对于各自应该做哪些事,花哪些钱等,并没有提供配套的制度性安排。因此,所谓“分税制改革”并没有形成严格意义上的“分税”,而是一种中央对地方财政上的“授权”与“分工”。
  因此,可以简要归纳,无论是《宪法》上关于中央地方关系的原则规定,还是分税制改革,尽管都意识到地方政府在进行地方治理、提供地方公共服务等方面应具有相对独立的主体地位和相应责任,但在实践中,地方政府相对独立的主体地位欠缺有效的法律保障和财政支持;同时,地方政府财政事权和支出责任比例失调。这两个方面的问题影响了地方政府的治理功能,构成了央地关系中纵向治理结构的失调。
  (二)改革目标期待:建立事权和支出责任相适应的制度
  以上对我国财政分权问题的简要归纳,也指出了当下财政事权和支出责任改革的目标。而目标与方向的界定,则进一步提出了在功能上落实目标的制度创新需求。顺着这一功能主义改革的进路,可以对《指导意见》的目标期待进行分析。
  我国对财政事权关系的调整经历了从“事权与财权相结合”,[13]到“中央和地方财力与事权相匹配”,[14]再到“事权和支出责任相适应[15]这一发展过程。有论者指出,这一调整过程体现了对财政“公共性”本质的不断深化认识,改革者期冀通过更合理的财政事权分配制度,在“分钱”和“花钱”的表象背后,实现对公共服务责任的合理、有效制度规制,以寻求公共利益最大化。[16]
  建立事权与支出责任相适应的制度,是《指导意见》所确立的核心改革目标。应当说,这一目标的界定虽然看起来是具体的、微观的,但对于理顺我国的国家治理结构,特别是纵向治理结构而言极为重要。虽然我国是单一制国家,但《宪法》也明确了中央和地方的分权要求。我国《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方主动性和积极性的原则。”从新中国成立初期到现在,从宪法文本到中央决议,我们在处理中央与地方关系时一直在努力寻求着统一与多样、集中与分权的动态平衡。
  寻求这一纵向关系的平衡,关键就是要处理好纵向层面各级政府之间的关系。各级政府的关系主要包括两大层级:一是中央与地方的关系;二是地方各级政府之间的关系。中央和地方各级政府权力划分中最主要也最敏感的就是事权和财权的关系。要处理中央和地方事权和财权的关系,就意味着:(1)需要法律上中央与地方的原则性分权,或者说“政治性的”分权应法律化,使地方具有相对于中央而言相对独立的法律地位。因为只有法律地位独立,才谈得上“财政分权”或者分工;(2)在地方具有相对独立法律地位的前提下,确立事权和财权划分的基本制度。《指导意见》对这一基本制度的目标,提出了原则性的设定,那就是“建立事权与支出责任相适应的制度”。这一目标设定是在实践中不断摸索、试错和调整的结果。1993年,中共十四届三中全会首次提出“合理划分中央与地方事权”;1994年的分税制改革也在财权和事权的划分上作出了一定制度化的承诺;2013年,中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”,将此作为“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”这一深化改革总目标的措施之一。2016年出台的《指导意见》,则是对中共十八届三中全会提出的这一改革目标的具体化。《指导意见》不仅设定了上述改革目标,而且提供了改革的时间表、路线图。
  (三)改革的制度创新
  中央和地方间的财政事权与支出责任的合理划分,在大国的多层级治理中是一个关键的因素。财权和事权的调整,实际上是公共权力结构发生转变的过程与结果。在横向意义上,它界定了公权力与社会的边界;在纵向意义上,它划分了各级政府之间的责任,规定了公共服务的供给主体与责任主体,从而直接影响到国家治理的结构和有效性。基于前文所分析的目标期待,《指导意见》也试图在制度供给方面进行三个方面的制度创新。
  1.中央与地方分工的法治化、具体化
  我国现阶段对于地方政府职能的规定呈现出“粗线条”的特点。首先,《宪法》只是笼统地强调在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性,并没有对如何统一领导,如何积极主动作出具体的规定。《地方各级人民政府组织法》对于地方政府职能也只是粗略地分为了县级以上人民政府和乡镇人民政府,而且两者之间的区别仅仅是乡镇人民政府没有领导下级政府的职能。也就是说,从省、到设区的市、到县、再到乡镇,地方四级政府[17]之间的职能几乎没有任何区别,地方各级政府之间的分工也就无从谈起。
  与以往笼统地强调发挥中央和地方“两个积极性”的表述不同,《指导意见》中明确表示要划分中央与地方的财政事权和支出责任,并从“总体要求”、“划分原则”、“主要内容”、“配套和保障措施”、“职责分工和工作时间安排”五个部分具体部署了改革的要求和路径。《指导意见》提出,“要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定,将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定,逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化”。此外,除划分的原则之外,其在改革的主要内容中还具体列举了一些应由地方提供的公共服务、应由中央提供的公共服务以及中央和地方共同的财政事权。在纵向权力划分较为含混笼统的现实下,这种列举式的规定也可以被视为将中央与地方权力划分的界限具体化并确定化的努力和有益尝试。
  虽然中央与地方之间的权力划分本质上属于国家基本制度,因此未来必须在宪法的框架中予以确定,但《指导意见》体现的将中央与地方政府、地方各级政府之间关系法律化、具体化的改革路线,契合了现代财政制度的基本特征,那就是地方政府相对独立的法律地位和角色。
  2.以“基本公共服务的受益范围”来划分财政事权
  各级政府之间事权划分,根据不同的价值取向,可以有不同的划分标准,是根据公共产品或公共服务的范围,还是根据某一事项的重要程度?是基于行政权力运行的效力原则还是立足于保障公民的公共福祉?对这两个问题的不同处理方式,决定了事权划分的基本模式。但这仅仅是理论上的模型。在实践中,事权划分并不是非此即彼的单项选择题。行政法一般理论中的“控权论”和“管理论”映射到事权划分上,就形成了效力原则和保障个体权利原则的区分,而“平衡论”已经对此给予了解决方法。[18]对于具体的划分标准,一般而言,合理的事权划分应当以公共服务的受益范围作为基础,辅之以重要性原则。
  《指导意见》在划分原则中规定以“基本公共服务的受益范围”为原则来划分中央和地方的财政事权,[19]体现了政府职能转变中的核心要素,即政府在现代化国家治理中的主要功能是“提供基本公共服务”。同时,以受益范围来确定公共服务的提供主体,有助于促进地方性政府角色的清晰化和相对独立性,这符合治理“地方化”的原则。治理的“地方化”原则强调本地事务的治理应优先考虑由本地的组织和资源来进行,[20]而公共服务的“受益范围”是确定某一事务是否为“地方性事务”的一个重要因素。同时,根据受益范围来确定公共服务的提供主体,也会使公共服务的供给、落实、监督等一系列过程更为有效。但公共服务“受益范围”的标准不能解决公共服务的“外部性”问题,因此,在涉及范围重合、冲突以及重要性十分突出、以至于可能影响公民基本权利的事项时,可以由中央负责。
  3.事权和财权相统一
  财政事权的划分主要是对公共服务提供主体层级的确定,解决的是中央和地方“谁来请客”的问题,而确立支出责任与财政事权相统一的原则,是为了解决“谁来埋单”的问题。应由中央提供的公共服务,由中央承担支出责任;应由地方提供的公共服务则由地方财政负担;中央和地方共同的财政事权,根据具体情况确定承担方式。这就避免了中央和地方财权、事权不匹配的状况。如果“财权事权相统一”的原则能够落实,在增加中央财政支出的同时,赋予地方与其支出责任相匹配的财政权力,这将成为我国财政体制改革和国家治理体系改革进程中的重大突破。
  应该承认,无论是从指导原则还是具体内容来看,《指导意见》都切中了当下央地关系的现实问题,并试图在制度供给侧进行“有的放矢”的改革,这对于破解长期以来我国央地关系的种种问题,理顺国家治理的纵向结构关系,促进大型国家治理中“宏观统一”和“微观多元”的协调,都具有非常重大的意义。
  但这一改革进程的展开,特别是针对现有问题而开出的“药方”是否能够起到疗效,在一定程度上依赖于改革者对央地关系中一直存在之问题“病根”的认知和立场。换言之,在央地关系中,各级政府之间的财政事权和支出责任关系失调虽然是比较突出的“症状”,但症状背后的“病根”,其实是在央地关系中,地方政府的角色和功能始终不独立、不清晰。在单一制的模式之下,中央与地方关系、地方各级政府之间关系,一定程度上都存在着上级统摄下级,下级成为上级附庸的情形,其核心症结就是地方政府,特别是处于提供公共服务基层的县区级政府的角色、功能、权责等存在着政治化、原则化的情形。在这个意义上,关于财政事权和支出责任的改革的成效,取决于对央地关系中地方政府角色和法律地位的优化。特别是,落实“公共服务受益范围”作为确定财政事权和支出责任基本标准,实际上需要在法律上确立地方政府更加独立的公共服务主体地位,并进而鼓励和推动地方化的服务和治理。藉由财政分权改革的路径,推进治理的地方化原则和辅助性原则,是系统性改革的应然要求。
  三、财政分权与地方政府角色再界定的基本原则
  如前所述,央地关系中地方政府相对独立的法律地位和角色设定,是财政分权改革的基础。其实,《指导意见》在考虑中央和地方事权分配时,展现了两个看似矛盾、实则统一的维度。一方面,文件强调中央在财政事权上的决定权,并提出要适度加强中央的财政事权;另一方面,也提倡要赋予地方政府充分的自主权,“最大限度减少中央对微观事务的直接管理”。这表明,改革者也意识到处理“统一”与“自主”的关系是财政改革关系的重要原则。这两个改革方向表面上存在张力,但对于大型国家的治理而言,两者其实是统一的。强有力的中央权威是必要的,不仅是国家主权和统一的象征,更重要的是,统一性是公共服务均等化的保障。但同时,自主且具备相应能力,地方政府不仅可以更好地满足地方多样化的公共服务需求,还可以增强国家的基础性权力从而提升整个国家的治理能力。放在当下的现实语境中,在处理统一与自主的关系中,应当重点强调地方政府角色的明确化、独立性以及相应的法律保障,为此,需要以治理的地方化和辅助性原则为切入点,对地方政府的角色、功能进行反思和优化。
  (一)治理的地方化原则
  治理的地方化原则所强调的是,地方性事务的治理,应当优先考虑由地方进行“本地化”的治理。比如,受益范围在本地的公共服务,由本地政府提供。而要提供这些公共服务,在逻辑上就要求赋予地方政府相应的财政事权和相对独立的法律地位。地方政府更容易了解地方偏好,对地方需求具有更加直接的信息和知识,也更有可能提供有针对性的地方性事务解决方案。具体到中央和地方的财政事权划分领域,这种“地方化”治理的需求,要求中央政府对事权进行适度的权力下放,让地方有权力、能力和财力来管理地方性事务。
  全球化的时代同时也是一个地方化的时代。[21

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