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【期刊名称】 《河北法学》
关于查禁卖淫嫖娼活动的立法、执法思考
【英文标题】 Banning the Activities of Prostitution and Whoring:Legislation and Law Enforcement
【作者】 郑孟望【作者单位】 湖南公安高等专科学校
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 社会丑恶现象;卖淫嫖娼;法律制裁;法律实施
【英文关键词】 social evil phenomena;prostitution and whoring;justice;legal enforcement
【文章编码】 1002—3933(2003)05—0094—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 5
【页码】 94
【摘要】

当前卖淫嫖娼屡禁不止,究其原因与公安机关对卖淫嫖娼活动打击不力有很大关系,具体表现为对卖淫嫖娼人的处罚以罚款为主,拘留处罚、收容教养的比例比较低、劳动教养处理的少之又少。为此,应完善立法,提高罚款幅度,取消对卖淫嫖娼人员的警告处罚规定,进一步明确收容教育的条件,限制公安机关的自由裁量权。在现行的法律框架下,应完善公安信息系统,重视已查处卖淫嫖娼人员的信息收集与加工利用;加大对嫖娼人员的处罚力度,铲除买方市场;规范《治安管理处罚裁决书》的送达,动员社会力量,共同参与对卖淫嫖娼活动的治理。

【英文摘要】

Nowadays,there still are a large number of people to be or visit prostitutes.Why can’t it be eliminated?The reason is that the public security organs haven’t taken strong and effective measures against them.The weak points are these:the punishment to the prostitutes and whoremongers is too weak:the proportion of detaining and education is too low;recdueation through labour is too little.So,we should perfect the legislation,raise the punishing degree,cancel the punishment of warning to the prostitutes and whoremonger,and take a further step tO define the condition of reeducation,restrict the public secunty organs’jurisdiction.On the basis of the present laws,we should perfect the public security organs’information system,enhance to collect and use the information of the prostitutes and whoremonger;on the other hand,strengthen the degree of punishment,standardize the rules and regulations of sending the“The Court Verdict of Public Security Punishment”,mobilize the whole society to punish the activities of being or visiting prostitutes and to improve public order.

【全文】法宝引证码CLI.A.119098    
  
  

改革开放以来,卖淫嫖娼活动作为一种社会丑恶现象又死灰复燃,并有越演越烈之势。1984年。全国公安机关查获卖淫嫖娟案件近5000起,查处卖淫嫖娼人员近6000人;到1999年,全国公安机关查获卖淫嫖娼案件22万起,查处45万人,比1984年分别上升44倍和75倍[1]。而尚未发现的卖淫嫖娼人员远高于这些数字,卖淫嫖娼人员的查处率仅仅是实际发生率的5%,甚至可能是2.5%[2]。

卖淫嫖娼的泛滥,败坏了社会风气,妨碍了社会精神文明建设,还诱发多种刑事犯罪活动。因此,公安机关历来把打击卖淫嫖娼活动作为工作中的重点,近几年来几乎每年都把打击卖淫嫖娼活动作为专项整治的重点。但是整治一过,卖淫嫖娼活动又迅速兴起。因此,探讨卖淫嫖娼活动屡禁不止的原因,采取有效措施抑制卖淫嫖娼活动的蔓延,具有重要的现实意义。当然,卖淫嫖娼活动屡禁不止的原因是多方面的,抑制卖淫嫖娼活动的措施也是多种多样的。本文拟从公安机关打击卖淫嫖娼的角度,探讨一下卖淫嫖娼活动屡禁不止的原因和应如何从立法、执法采取有效措施抑制卖淫嫖娼活动的泛滥。

一、公安机关对卖淫嫖娼活动打击不力是卖淫嫖娼活动屡禁不止的重要原因

从公安机关打击卖淫嫖娼活动的情况看,存在着打击不力的现象,这是卖淫嫖娼活动泛滥的一个重要原因。公安机关对卖淫嫖娼活动打击不力主要表现在以下几个方面:

1.对卖淫嫖娼人员的处罚以罚款为主

日前,公安机关的经费不能得到有效保障。我国各级公安机关的经费主要来源于同级地方财政拨款,但拨款并非全额,尚需自筹相当比例的资金。虽然公安机关“吃皇粮”、“收支两条线”等口号已喊了多年,1996年3月17号通过的《中华人民共和国行政处罚法》也以基本法的形式明确规定:“罚款、没收违法所得或者没收非法财物、拍卖的款项,必须全部上交国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私得或者返还非法财物的拍卖款项。”然而在实际的操作过程中,却依然如故,有的地方财政部门向公安机关全额返还罚款。某市近十六个县(市)公安局、城区公安分局,没有一个局全额保证了经费来源——财政部门只拨付大部分人头经费(主要是部分工资和部分办公经费),其他经费,包括公安机关支出的巨大办案经费在内,均需自筹。这样以来,为确保公安机关的正常运转及民警个人的生存,“罚没创收”便成了公安机关各项工作的重中之重。有了这样的经济杠杆和利益驱动,有的地方的派出所花费60%以上的警力去扫黄禁赌[3]。在笔者对某市级公安机关的调查情况看,该市公安机关从2001年1月7日至2002年1月6日一年间,受理查处卖淫嫖娼案件.555起,处理1247人,给予罚款的有1094人,占总数的87.7%[4]。

2.拘留处罚、收容教育的比例比较低

从笔者对该市公安机关对卖淫嫖娼人员的处理情况的调查看,给予拘留处罚的138人,占总数的11%,给予收容教育的14人,占总数的1.12%[5]。产生这种情况的原因主要是公安机关的趋利行为。如前分析,公安机关查处卖淫嫖娼的一个重要的动力是“抓收入”,有的地方公安机关甚至给公安派出所下达罚款创收的指标。而对卖淫人员予以拘留、收容教育处罚,公安机关并没有从中得到什么经济上的好处,反而花去了更多的人力和财力,在经济上不合算。对应当收容教育的对象在法律上也没有明确的规定(根据《卖淫嫖娼收容教育办法》,只规定对卖淫嫖娼人员可以收容教育)。加之收容教育场所少(到2001年上半年,全国只有183所,收容教育人员18000余人[6]),于是公安机关对卖淫嫖娼人员多采用罚款处罚,较少采用拘留、收容教育便成为一种合理的选择。据笔者调查,被收容教育处理的多是患有性病的对象,对其他卖淫嫖娼人员的收容教育比例非常低。

从另外一个角度看,既然罚没款是公安机关的主要财源,那么也不想彻底的”断源”,严厉惩处卖淫嫖娼只能是断了其财源。对卖淫嫖娼人员的情节轻重也只能靠公安机关的调查,公安机关只要认定其中的一次,就可依法处罚。对同一个卖淫嫖娼人员即使查到次数再多,在处罚上也只能罚款一次,不存在深挖的动力。因此,在对卖淫嫖娼人员的处罚时,罚款多,拘留、收容教育比较低。

3.劳动教养处理的少之又少

根据笔者的调查,该市公安机关处理的1247人中,仅有1人给予了劳动教养处理,占总数的0.008%[7]。按照全国人大《关于严禁卖淫嫖娼的决定》的规定:“因卖淫、嫖娼被公安机关处理又卖淫、嫖娼的,实行劳动教养,并由公安机关处五千元以下罚款。”只有一个人受到劳动教养处理,能不能说1247人只有一个人曾被公安机关处罚过呢?我想这个结论是不可靠的。那么为什么曾因卖淫嫖娼被公安机关处理过的人,难以在再次被公安机关查获时受到劳动教养处理呢?我想这里的关健问题是卖淫嫖娼人员具有较大的流动性,公安机关处理卖淫嫖娼人员信息没有一个正常的沟通渠道,无法做到信息共享。据报道,越来越多的卖淫女性开始在更大范围内流动。1995年在华北各地卖淫的女性中,有25%曾经流动过,不仅换过工作地点和场所,也换过城市,最多的一个换过八个城市,近年来,广东、福建、海南三省所查获的卖淫妇女中,来自外省市的平均占85%以上{1}。正是由于卖淫妇女、嫖娟人员的流动性,导致在甲地被处理过后,又流入乙地卖淫嫖娼,而甲、乙两地公安机关并无信息沟通的渠道,卖淫嫖娼人员在甲地被处理过的信息乙地无法获取,只能当作第一次被公安机关抓获处理,在客观上减轻了对卖淫嫖娼人员的打击力度。

有的卖淫嫖娼人员害怕其劣迹为公安机关掌握,在其因卖淫嫖娼受到处理后,更改姓名、用假名字、假身份证在乙地活动。在被再次抓住时,利用假身份证、假名字蒙混过关。只要他们不主动交代前科或不被同一个公安机关重复查处,他们因卖淫嫖娼曾被公安机关处理过的事实永远不会被发现。处理时,也只能降格处理。

4.收容教育、劳动教养的对象中女性占极大多数

在笔者调查的这个公安局中,一年中被收容教育、劳动教养的共有15人,其中5人性别不详;其余10人中,女性8人、男性占2人,女性比男性高出4倍[8]。某区1999年初抓获的87名嫖娼人员中。除一名因多次嫖娼被作劳动教养处理外,其余均作罚款处理{2}。

这也与公安机关中的一些人员的错误认识有关,认为女人是祸水,应予严惩。加之嫖娼人员本地人较多,被抓住后说情的较多。因此公安机关对嫖娼人员的处理多以罚款为主。某些嫖客被公安机关抓获后,公开向公安机关求情能否少罚点,在这些嫖客的印象中,被抓住就是罚款。由于对买方市场打击;不依法严惩,导致基有恃无恐,屡查屡犯。

二、完善立法,严厉禁止卖淫嫖娼活动

1.修改《治安管理处罚条例》,大幅度提高罚款幅度

按照《治安管理处罚条例》规定,对卖淫嫖娼行为可以并处5000元以下罚款,即最高罚款为5000元。《治安管理处罚条例》是于1986年制定1987年开始生效的法律,在当时5000元罚款是一笔相当巨大的款项。但在当今,随着居民收入的增加,5000元的罚款对卖淫嫖娼人员的制约作用越来越小,形不成震慑力,难以达到处罚的目的。根据有关资料,沿海某省在1986年城镇居民的人均可支配收入为1104元[9],而

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}鲍隧献.卖淫嫖娼与刑法抗制(J).中国人民公安大学学报,。1999,(2).

{2}祁建平.当前城市卖淫嫖娼案件的新特点(J).浙江公安专科学校学报,2000,(1).

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