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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
事业单位国有资产处置的宪法约束
【副标题】 以武汉大学拆除工学部第一教学楼为例【作者】 宦吉娥任沫蓉
【作者单位】 中国地质大学(武汉)公共管理学院法学系{副教授,法学博士}武汉大学法学院{研究生}
【中文关键词】 事业单位;处置;国有资产;合宪性;宪法约束
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 91
【摘要】 在宪法层面,事业单位国有资产落入宪法公共财产制度的保护范围,通过宪法实施以及宪法监督来保障其不受侵占和破坏。事业单位处置国有资产时受宪法约束,《宪法》第12条的禁止性规定、宪法目的、国家任务以及权限划分的相关规定均构成事业单位国有资产处置行为的宪法边界。事业单位国有资产处置的形式合宪性要求事业单位的处置行为,尤其是事前的权限划分,要符合宪法和法律要求;实质合宪性要求事业单位的处置行为要符合比例原则,科学决策。武汉大学拆除工学部第一教学楼属于事业单位处置国有资产的典型案例,对具体事例的分析有助于进一步明晰宪法对事业单位处置行为的约束。
【全文】法宝引证码CLI.A.1253329    
  
  2016年9月,武汉大学工学部第一教学楼(以下简称一教)因不符合《武汉东湖风景名胜区总体规划(2011—2025)》(以下简称东湖风景区规划)、遮挡东湖风景区自然景观而被爆破拆除。在高校扩招的背景下教学楼建造由于各类用房使用面积不足而向高度要空间,一教即是这种思路的产物,其建成后楼高88.3米,耗资一亿元,2000年投入使用,而使用仅仅16年。[1]爆破拆除一教使得国有资产处置问题又一次走进公众视野,引发争议。类似案例还有发生,如原属浙江大学湖滨校区的3号教学楼因为破坏西湖景观,建成13年后在争议中被拆除,引发杭州市民强烈关注,被外界称为“西湖第一爆”。[2]
  上述问题的实质为事业单位基于公共利益的需要对国有资产进行处置。从行政法的理论角度出发,本文所指的事业单位国有资产属于公物。所谓公物,即为供实现国家公共目的使用,参与行政形成过程的财产。进一步来讲,本文讨论的事业单位国有资产范围小于法律规定的事业单位国有资产范围,仅指承担公益职能的国有资产。事业单位的国有资产处置是指对占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。[3]在我国,事业单位国有资产通常属于非经营性国有资产,且事业单位按照程序对国有资产享有一定的处分权利。
  《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第12条及第13条分别规定社会主义的公共财产以及公民合法的私有财产不受侵犯,其中《宪法》第13条第3款规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”[4]但是对比第12条之于社会主义的公共财产则无相关规定。同时,宪法对公共财产的保护要求禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。该项要求对主体以及手段用“任何”一词来表述,意味着其中包括政府采取合法手段的可能性,因此,公共财产的处分不仅要合法,更要合宪。事业单位根据公共利益的需要处置作为公共财产组成部分的国有资产,应当受到怎样的宪法约束是需要厘清的问题。就公共财产而言,目前学界对宪法中自然资源国家所有问题的研究[5]以及对国有企业国有资产保值增值法律问题的讨论丰富且成熟,但是较少从宪法角度讨论事业单位处置国有资产的宪法规制问题。因此本文根据现有法律法规,结合武汉大学拆除一教这一事例,针对事业单位对国有资产的处置受到的宪法约束展开讨论。
  一、事业单位国有资产的宪法保护
  (一)宪法上的公共财产制度
  在我国,宪法对公共财产作出规定,相关条款涉及第6条至第10条,以及第12条,构成我国宪法公共财产制度的规范基础。公共财产制度是以公共财产为国家活动的一种形式,即一种权力表现为规范逻辑,围绕“公共财产”(如道路、水流、自然资源等)和主体活动(国家对国有财产的占有、使用、收益、处分)两个方面,建立起的涉及宪法、行政法、私法等多层级法律范畴的立体规范结构的制度。在这一制度中,自然资源、土地的“国家所有”,“国有企业”以及“社会主义的公共财产”通过立法得到具体化构建,并且受到行之有效的公法规制。[6]宪法对公共财产的规定应解读为制度性保障而非国家所有权,[7]其核心内容为维持社会秩序的稳定以及保护公民的财产权益。
  公共财产制度中的宪法规制效力主要体现在第12条的禁止性条款。[8]关于条文中“侵占”以及“破坏”概念的界定可以借助文字解释的方法加以明晰。《当代汉语词典》对“侵占”的解释为“非法占有(公家或别人的财物)”。《中华人民共和国物权法》(以下简称物权法)第56条[9]中“侵占”的含义为非经国家的授权或者国家机关的同意,而占有国有财产。《中华人民共和国刑法》(以下简称刑法)中的侵占类犯罪中“侵占”包含非法占有业已合法持有的他人的财产,以及职务侵占中利用职务之便采取窃取、骗取等手段占有单位财物的行为。上述部门法对“侵占”的界定均未超出日常用语的范畴。在公共财产制度中,宪法对公共财产的保护为最广义的保护,因此宪法所指的“侵占”即为非法占有公共财产,刑事领域的财产类犯罪、民事领域的财产侵权行为以及行政领域造成公共财产损失的渎职行为均在其列。《当代汉语词典》对“破坏”的解释为“使物体受到损坏”或“使事物受到损害”,由于公共财产具备公共性,服务于公共利益的实现,有时迫于现实情形不得不破坏部分公共财产以满足公共利益的需要。因此,宪法对公共财产的破坏的规定应理解为双重破坏,使公共财产本身受到损坏或者损害,并使公共利益的实现受到损害。
  (二)宪法对公共财产的保护范围
  公共财产的内容范围不是自然形成的,而是由宪法及法律规定以明确的。“公共财产”条款的设立与社会主义的初衷相连、与“公有制”的经济体制相连,同时“国家所有”条款作为“公共财产”条款下的特殊条款,其设立目的在于某些公共资源之于国计民生的重要性、特殊性和稀缺性。[10]政府对公共财产的所有和管理是政府对人民应负的义务,其依赖于立法塑成而获得正当性。宪法中规定的公共财产包括法律规定属于国家和集体所有的财产,政府通过对私人财产征税、处罚、国有化等非对价性给付,以及征收土地房屋、收费、发行公债等对价性给付[11]取得的财产。因此,判定处置对象是否作为公共财产受宪法保护,要视其是否被法律确认为公共财产或者是否是私人财产向公共财产的让渡。
  在本文案例中,不涉及私人财产的让渡问题,因此,需要讨论拆除一教所涉及的处置对象是否是法律确认的公共财产。我国法律规定中与公共财产相关的概念包括国有财产与国有资产,对三者内容范围的明晰有助于理解公共财产的保护范围。
  社会主义的公共财产包含国有财产,而国有资产是国有财产的一部分。广义的国有资产基本覆盖了国有财产的概念。[12]狭义的国有资产是指经营性国有资产,此时国家作为民事活动中的出资人,与其他民事主体地位平等,不再具备强制力。如表1所示,事业单位国有资产属于国有财产,因此受宪法公共财产制度保护。事业单位在处置国有资产时必须从严论证,禁止其他组织和个人,以及事业单位内部公务人员侵犯国有资产,造成国有资产的损失及浪费。
  表1 国有财产与广义国有资产的内容范围[13]

┌──┬─────────────────────┬───────────┐
│  │国有财产                 │广义国有资产     │
├──┼─────────────────────┼───────────┤
│内容│国有经济;                │经营性国有资产,指国家│
│范围│矿藏、水流、海域、无线电频谱资源、国防资产│通过投资依法拥有的资本│
│  │,以及法律规定的土地、森林、山岭、草原、荒│及权益;       │
│  │地、滩涂等自然资源、野生动植物资源、文物和│公用国有资产,包括公务│
│  │铁路、公路、电力设施、电信设施、油气管道等│用国有资产、公共用国有│
│  │基础设施;                │资产和事业用国有资产;│
│  │一国主权范围内与主体仅有一般联系,尚未被认│天然资源型国有资产。 │
│  │识,不能被主体支配并用来满足需要的物质财富│           │
│  │,如尚未探明的矿产资源、海底资源、暂时无力│           │
│  │开发的无人区等。             │           │
└──┴─────────────────────┴───────────┘

  武汉大学为事业单位,根据《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》(以下简称《高校国有资产管理暂行办法》),高校的国有资产指高校占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称,也就是高校的国有财产。需要说明的是,本文讨论的事业单位国有资产对法律规定的国有资产范围做了进一步的缩限,即承担公益职能的国有资产,一般的诸如办公用品等国有私产则不在此限。[14]一教被拆除包含两个处置对象:一是教学楼这一有形固定资产,二是教学楼所在土地的建设用地使用权这一无形资产。根据《高校国有资产管理暂行办法》第3条规定[15],一教的建设资金由国家财政拨款而来,相应的建设用地使用权由土地划拨而来,因此二者均属高校国有资产,受公共财产制度保护。
  根据制度性保障理论,国家对公共财产享有的权利在宪法及法律上受到限制。一教作为固定资产属于宪法保护范围毋庸置疑,但是建设用地使用权则存在讨论的空间。之所以拆除该教学楼,其原因在于该大楼所在地的空间利用范围与规划不符,超过了规划要求的建筑最高限度,遮挡住了东湖风景区的自然景观。这涉及到建设用地使用权中的空间权。空间权作为一种新型的财产权有利于2007年作为物权的客体被我国法律所确认,并将空间权纳入建设用地使用权的范畴之中。[16]我国依据《中华人民共和国城市规划法》(以下简称城市规划法)制定的规范性文件对空间权设定了效力范围。为促进城市社会生活发展、维护公共利益,在城市规划中普遍存在对建筑物进行限高的规定,这种规定成为空间权的效力范围。而这种范围的规定是形成了空间权保护范围的边界还是对空间权进行了限制,这一问题则是讨论的关键所在。若构成了边界,规划之外的空间本身就不属于空间权的权利内容,不受宪法保护,反之,则属于宪法的保护范围。
  本文认为,城市规划对空间利用范围的确定为空间权的外在限制而非内容形成。从公共财产法律形成的限制角度来讲,对公共财产形成中的限制,形式上必须要由法律确定,而对于空间权的效力范围的确定并非是由城市规划法规定的,而是依据其制定的规范性文件,因此其不具备形式上的要求。同时,财产的内涵确定是指确立财产客体的标准和进行归类,财产的内涵确定不涉及财产客体的使用和使用可能性。建筑规划并非法律在构建财产的内涵,因为它是在扩大或者限制财产所有人的行为空间,即允许或者确定对其地皮的使用。[17]其次,从空间利用范围本身来讲,若规划以及划拨土地协议书中没有对空间利用范围进行规定,则建设用地使用权人享有行使权利进行土地利用的必要附属空间。在规划外,王利明教授也曾提及“建设用地使用权人原则上应当在规划内行使对空间的利用权,但是不能认为其对于规划以外的空间就不享有权利”。[18]随着时代的发展,规划会不断地变更以更好地促进发展,这意味着规划对空间权的效力范围的划定不是自始的、固定的,若将规划给予空间权的负担认为是空间权权利的内容形成,则空间权的保护范围一直处于不稳定的状态,不利于权利的保护。从宪法审查的角度来讲,财产权的内容形成较之财产权的外在限制,其所受宪法审查的力度较小。对于财产权的外在限制,应接受合宪性审查,而内容形成的法律规定,适用合宪性推定。
  因此,规划对空间权的利用范围的限定并没有构成空间权的权利边界,宪法所保护的空间权的权利范围远大于规划所确定的范围。综上,无论是一教本身还是拆除重建大楼所涉及到的建设用地使用权人的空间权,都属于宪法公共财产的保护范围。
  (三)宪法对公共财产的保护方式
  宪法对公共财产的保护在于宪法的实施以及对宪法实施的保障。由于宪法规范具有抽象性,宪法实施是指主体遵守、执行立法机关根据宪法规定制定法律、法规、规章等规范性文件使宪法得以落实。宪法实施的保障体现为宪法监督,通过专门机关、舆论、社会公众的监督来落实宪法,其中基本方式为合宪性审查。[19]
  在宪法实施方面,事业单位国有资产作为国有财产的一部分,在公法领域中,主要体现在行政法与刑法中;在私法领域中,主要体现在物权法中。针对事业单位国有资产,在行政法领域中主要以部门规章等规范性文件为主;[20]在刑法中,其规定的有关侵害事业单位国有资产的刑事责任包含妨害国有资产管理秩序型犯罪、侵犯财产型犯罪、贪污型犯罪以及渎职类犯罪四大类,较为全面地作出了刑法保护。在私法领域中,《物权法》第54条规定了事业单位享有的对国有资产的物权,并在第57条中规定国有资产管理不当,相关管理人以及监督人应当承担法律责任。上述法律规定中,物权法对国有财产的保护最为有效。[21]物权法确认了国家财产权以及国有财产的管理机关和企事业单位所享有的他物权,并赋予国有资产管理者物权请求权以保护国家所有权。在国有资产管理者管理不当造成国有资产的损失及浪费的情况下,相关管理人及监督人也要受物权法约束承担相应的法律责任。除此之外,合宪性解释作为宪法实施的重要方式对公共财产亦具有保护作用。其主要体现在司法机关审判过程中,在立法有多种解释时,优先选择最能符合宪法原则的法律解释,使被解释的法律与宪法协调一致,从而有利于公共财产保护的稳定与统一。
  在宪法监督方面,针对合宪性审查,有学者提出宪法中的“国家所有”以及“公共财产”条款更多体现了民主立法的要求,即在政治民主过程中进行“形成化”和“具体化”的立法。由于“限制性”立法不会被直接涉及,因此很少会对相关立法进行合宪性审查。[22]需要注意的是,“形成化”和“具体化”的立法要求明确行政机关管理公共财产的行为边界。目前,我国公共财产制度还需进一步的完善,已有法律法规并未明确行政机关管理公共财产的行为边界,造成实际生活中行政机关自由权限过宽,公共财产未得到有效利用或浪费造成损失。因此,需要审慎明确行政机关管理公共财产的宪法边界,约束行政机关行为,确保在公共财产的管理过程中落实宪法目的。
  二、事业单位处置国有资产的宪法边界
  在具体实践中,防止国有资产的损失浪费,主要在于事前的权限划分和科学决策。关于权限划分,有学者曾提及,国家所有权的行使离不开公权力的运转,明确规定在国家所有权的实现中,行政权力行使的具体方式和该权力的具体界限,才能既发挥公权力对于国家所有权运行的有效推进作用,又防止借公权力的手段,假国家所有权之名、行侵害公共利益之实。[23]在科学决策方面,科学的决策有利于国有资产得到最大化的利用,为实现人民福利的最优化和社会经济发展的最大化服务。在决策时要谨防以部门利益作为决策的主要考量,防止领导者意志在国有资产管理活动中产生不良影响。因此,有必要从实践操作层面明晰宪法对国有财产的形式约束和实质约束。
  (一)宪法对事业单位处置国有资产的形式约束
  宪法的形式约束要求事业单位处置国有资产时要合乎宪法和法律的规定,其中主要体现在其处置权限必须符合宪法的规定。相关法律法规必须根据宪法对权限划分的规定,细化事业单位处置国有资产的相关权限,使行政权力的具体界限得以明确,防止公权力的滥用导致国有资产流失。
  宪法的约束为权力运作提供了方向。宪法第5条规定“我国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严”。有学者提出,职权法定是法治最低限度的要求。对于具体的职权划分,我国更倾向于用政策的方式而不是法律来进行规定,这不利于国家制度的稳定。[24]从法律层面明确国家机关的职权划分,建立完善的权力制约制度不仅是解决我国权力恣意行使问题的需要,更是建设法治国家的要求。此外,《宪法》第3条规定了中央和地方权限划分的原则,即“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”同时,宪法“国家机关”一章中对国家机关的职权划分有相对具体的规定,为国家机关职权划分提供了依据。职权,是基于公共事务管理需要而产生的职务权力,因此,落实宪法关于保护公民基本权利的规定是划分职权的目标所在,总纲中规定的国家有义务发展建设的公用事业的达成亦是,二者均对具体职权的划分产生目的约束。
  事业单位对国有资产处置行为的实质是公共财政资源的重新配置。财政资源配置行为涉及到财政关系以及财政预算、财政收支、财政监督等问题。宪法在对人民代表大会及其常委会以及各行政主体的职权划分中上述问题均有体现。财政资源进行重新配置要有宪法规定的职权依据,并接受人民代表大会以及审计机关的监督。
  表2 宪法对人民代表大会及其常委会以及各行政主体关于财政资源配置的职权划分

┌────┬───────┬────────────────────────┐
│宪法依据│主 体    │具体职权                    │
├────┼───────┼────────────────────────┤
│第62条 │全国人民代表大│监督宪法的实施;审查和批准国民经济和社会发展计划│
│    │会      │和计划执行情况的报告;审查和批准国家的预算和预算│
│    │       │执行情况的报告。                │
├────┼───────┼────────────────────────┤
│第67条 │全国人民代表大│解释宪法,监督宪法的实施;在全国人民代表大会闭会│
│    │会常务委员会 │期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算│
│    │       │在执行过程中所必须作的部分调整方案。      │
├────┼───────┼────────────────────────┤
│第99条 │地方各级人民代│本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执│
│    │表大会    │行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决│
│    │       │定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。│
├────┼───────┼────────────────────────┤
│第99条 │县级以上的地方│审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、│
│    │各级人民代表大│预算以及它们的执行情况的报告。         │
│    │会      │                        │
├────┼───────┼────────────────────────┤
│第89条 │国务院    │编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算;领导│
│    │       │和管理经济工作和城乡建设。           │
├────┼───────┼────────────────────────┤
│第107条 │县级以上地方各│依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育│
│    │级人民政府  │、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政│
│    │       │、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政│
│    │       │工作。                     │
├────┼───────┼────────────────────────┤
│第107条 │乡、民族乡、镇│执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决│
│    │的人民政府  │定和命令,管理本行政区域内的行政工作。     │
├────┼───────┼────────────────────────┤
│第91条 │国务院审计机关│对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的│
│    │       │财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监│
│    │       │督。                      │
├────┼───────┼────────────────────────┤
│第109条 │县级以上的地方│依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和│
│    │各级人民政府审│上一级审计机关负责。              │
│    │计机关    │                        │
└────┴───────┴────────────────────────┘

  行政法依据宪法细化了事业单位进行财政资源配置时应遵循的程序规则,就事业单位处置国有资产而言,行政法对其的细化规定具体包括《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》(财教〔2008〕495号)《地方行政单位国有资产处置管理暂行办法》(财行〔2014〕228号)等法规范性文件,对事业单位处置国有资产的处置范围和基本程序、处置方式包括无偿调拨(划转)和捐赠、出售、出让、转让和置换、报废报损以及申请核销应提交的具体材料,以及处置收入和支出管理方法、监督检查和法律责任方面做了更进一步的规定。
  (二)宪法对事业单位处置国有资产的实质约束
  宪法的实质约束要求行政事业单位处置国有资产时决策应符合比例原则。有学者提出,比例原则存在并发展的合理性根据在于,契合实质意义的法治国理念并体现了宪政国家公权力的配置及其运行规律的客观要求,其内在精神始终追求对人的尊严及其权利的终极性关怀。[25]
  比例原则要求行政主体做出行政行为应兼顾行政目标的实现以及对相关利益的保护。比例原则下包含适当性原则、必要性原则以及狭义比例原则,用于手段与目的之间的衡量。对国有资产的处置而言,比例原则首先要求对国有资产的处置符合宪法目的,即公共利益的实现。《宪法》第9条第1款关于“国家所有,即全民所有”的规定,说明国家所有权具有特殊性,它不能为国家或政府的“私利”存在,而必须“为公民自由和自主发展提供物质和组织保障”。[26]更进一步说明,《宪法》第53条规定公民有爱护公共财产的义务,可以看出任何人都可以利用公共财产。同时《宪法》第19条至第23条对国家发展教育事业、科学事业、医疗卫生事业、文化事业、人才事业等的规定,以及《宪法》第26条对国家保护生活环境和生态环境的规定,说明国家有义务发展建设有利于社会公众的公用事业。[27]其次比例原则要

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