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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
行政区划型法院撤设机制的形态、机理与改革
【作者】 吴志刚
【作者单位】 东南大学法学院博士后流动站{研究人员},南京森林警察学院{副教授,法学博士}
【中文关键词】 行政区划型法院;司法区划;司法区划变更
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 77
【摘要】 我国行政区划型法院的撤设并非是基于满足特定司法区划变更目的之需要,而是必须随着对应地方行政建制实体的撤设而撤设,但是,其遵循的撤设程序却又是不同于行政区划变更程序的独立司法区划变更程序。决定行政区划型法院撤设机制呈现此矛盾形态的关键原因其实是源于以人民代表大会制为基础的行政区划型法院产生机制与司法区划变更机制应当专门化之法院设置机制之间的冲突与调和。行政区划型法院撤设机制的改革方案,主要包括构建专门司法区划变更法律关系、推动司法区划变更行为的法治化,以及对宪法文本中县级以上地方权力机关与“本级人民法院”之间的内在关系作出新的宪法解释。
【全文】法宝引证码CLI.A.1253336    
  一、问题的提出
  在规范层面,行政区划变更的法律效力应当仅适用于行政区划自身,而并不适用于司法区划,但是,我国大陆地区绝大部分针对县级以上地方行政建制实体的行政区划变更事宜却又必然会引发各自对应的行政区划型法院也发生相应司法区划变更现象。其中,最典型的情况就是行政区划型法院必定会随着对应地方行政建制实体的撤设而撤设。据此,问题随之而来,为何行政区划型法院的撤设不是取决于其自身是否能够满足特定的司法区划变更目的,相反,却必须受制于各自对应地方行政建制实体的撤设?对此,尽管已有文献曾对司法区划变更基础理论作出过专门研究,[1]也有观点明确主张司法区划与行政区划应当保持适度分离,[2]但是,这些研究成果却都未涉及行政区划型法院撤设机制,以及司法区划变更机制与行政区划变更机制之间的内在关联等问题。基于此,本文拟就行政区划型法院撤设机制的基本形态、内在机理和改革方案等问题展开初步研究。
  二、行政区划型法院撤设机制的基本形态
  (一)行政区划型法院的概念和基本特征
  以是否存在对应地方行政建制实体为标准,可以将除最高人民法院(下文简称最高法院)以外的所有普通法院和专门法院重新分类为行政区划型法院和非行政区划型法院。
  首先,从概念上来看,隶属于普通法院(宪法文本中的“地方各级人民法院”)系列的行政区划型法院,是指按照行政区划结构并对应具体地方行政建制实体进行设置的审判机关,包括××省(直辖市、自治区)高级人民法院、××省(自治区)××市(自治州、盟)中级人民法院、××市××区人民法院和××市(县、自治县、旗、自治旗、林区、特区)人民法院等。这其中,需要注意的是,尽管盟、旗(自治旗),以及林区(仅指湖北省神农架林区)和特区(仅指贵州省六枝特区)并不属于宪法所规定的行政建制类型,但是,由于其在实质上和其他同级行政建制类型并无任何实质性差异,故而××盟中级人民法院、××旗(自治旗)人民法院、神农架林区人民法院和六枝特区人民法院仍被定性为行政区划型法院。另外,之所以未将最高法院纳入行政区划型法院范畴,个中理由主要包括如下两个方面:其一,最高法院不仅由宪法直接设立,而且必须通过依附于中央层面的国家主权才能得以存在,但是,这一特征显然不为行政区划型法院所具备;其二,最高法院的司法辖区应当对应全部国家领土,[3]而行政区划型法院的司法辖区则对应相应的地方行政区域。
  其次,从特征上来看,行政区划型法院主要包括如下四个方面基本特征:第一,行政区划型法院所涵盖的高级、中级和基层等三个司法层级由高到低分别对应省级、设区的市级和县级这三个行政层级,并且,绝大部分地方行政区域内都设有对应的行政区划型法院。不过,也有一些例外情况,例如,海南省儋州市在行政层级上虽属于设区的市级,但是,由于其并没有真正设立市辖区,故而也就没有随之设置对应的中级法院,而是仅设置基层法院——儋州市人民法院。第二,每一行政区划型法院都有明确对应的地方行政建制实体,且每一地方行政建制实体都只能对应一个行政区划型法院。第三,绝大部分行政区划型法院的司法辖区都与本级行政区域完全对应。至于有少部分行政区划型法院的司法辖区之所以会小于本级行政区域,个中原因,主要在于其司法辖区被设置在对应行政区域内的部分非行政区划型法院所分割。例如,对于连云港市连云区人民法院和连云港市海州区人民法院这两个行政区划型法院而言,其各自的部分司法辖区就都被连云港经济技术开发区人民法院这个非行政区划型法院所分割。[4]第四,除了政府驻地迁移这种行政区划变更事宜外,行政区划型法院将会随着本级地方行政建制实体所发生的行政区划变更发生相应的司法区划变更。对此,最高法院先后颁发的《关于原审法院机构撤销和管辖区域变更后判决改判问题的批复》(〔62〕法文字第3号)、《关于原审法院管辖区域变更后判决改判问题的批复》(〔62〕法文字第7号)和《关于人民法院管辖区域变更后已经生效判决的复查改判管辖问题的复函》(法函〔1988〕81号)都可以充分说明,不仅行政区域的变更会引起司法辖区的同步变更,而且行政隶属关系的变更也会引起上诉法院的同步变更,更甚者,一旦地方行政建制实体被撤销或设立,则对应设置的行政区划型法院也必将随之被撤销或设立。
  最后,为了便于进一步加深对行政区划型法院的认知和理解,故而有必要对非行政区划型法院也作出简单梳理。简而言之,作为对应于行政区划型法院的范畴,非行政区划型法院既不等同于专门法院,也不等同于跨行政区划法院,更不等同于“传统意义上在省、自治区内按地区设立或在直辖市内设立的中级法院”,[5]而是指所有不具有对应地方行政建制实体的法院(见图1),其既包括军事法院等192个专门法院,也包括普通法院序列中的38个非行政区划型中级法院(含已设立的2个跨行政区划法院)和131个非行政区划型基层法院。总体来看,相较于行政区划型法院而言,非行政区划型法院的最关键特征就是其无需依附于任何地方行政建制实体,进而,任何行政区划变更事宜一般也都不会对其撤设产生实质性影响。
  (图略)
  图1 “非行政区划型法院”[6]
  (二)撤设行政区划型法院的法律依据
  目前,《宪法》和《人民法院组织法》都仅就法院的司法建制类型及普通法院的司法层级等实体性设置标准作出规定,而并未就任何法院的撤设程序作出规定。随之,如果从《立法法》所规定的狭义法律角度来看,那么行政区划型法院撤设机制的法治化程度确实有待提升。当然,这一法律规制现状不仅没有影响到行政区划型法院撤设机制在事实上的存在,而且也不意味着历史上就从未有过法律曾对该机制作出过规定,更不意味着目前没有其他普通规范性法律文件对该机制作出一定程度的规制。
  一方面,行政区划型法院撤设机制并非自始就缺乏法律依据,相反却经历了从明确规制到放弃规制的三个历史阶段。第一,明确规制阶段。1954年《人民法院组织法》2条(已失效)曾规定,高级法院的设置“由司法部报请国务院批准”,而中级法院和基层法院的设置则“由省、自治区、直辖市的司法行政机关报请省、直辖市人民委员会或者自治区自治机关批准”。第二,授权规制阶段。1979年《人民法院组织法》在删除1954年《人民法院组织法》第2条的同时,以1954年《人民法院组织法》40条(已失效)为蓝本并添加“设置”二字,进而形成第42条(已失效)——“各级人民法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关另行规定”。次年11月22日,司法部根据该授权专门颁发《关于报批设置人民法院手续的通知》(〔80〕司发普字第263号),要求“今后凡设置或撤销基层以上人民法院,均由司法行政机关报各省、市自治区司法厅(局)转报我部审批或备案。”第三,放弃规制阶段。1983年,六届全国人大常委会第二次会议虽然关注到了各级法院关于司法行政机关应将法院内部司法行政工作移交法院进行独立管理的建议,但是,“考虑到这类工作的分工较易发生变动”,而一旦将其写进《人民法院组织法》,又将会影响到法律的稳定性,故而便采取了相对保守的修订立场,决定采纳“‘法院组织法’以不作规定为好”的立法建议。[7]由此,当年修订的《人民法院组织法》便选择将原先42条(已失效)和第17条第3款(已失效)等所有涉及法院内部司法行政工作的相关条款予以全部删除。此后,《人民法院组织法》虽又历经1986年和2006年两次修订,但是,都未再规定司法区划变更内容。
  另一方面,行政区划型法院撤设机制的现行依据主要是最高法院颁发的普通规范性文件。1982年6月26日,《国务院关于司法部机构编制的复函》(〔82〕国函字115号)同意司法部撤销普通法院司和专门法院司,并将包括法院撤设事宜在内的法院内部司法行政工作全部移交给最高法院。随后,司法部便于同年7月6日开始向最高法院正式移交相关工作。1982年8月6日,司法部和最高法院联合颁发《关于司法厅(局)主管的部分任务移交给高级人民法院主管的通知》(〔82〕司发办字第218号),决定自1982年8月20日起,最高法院正式负责相关司法行政工作事项,司法部不再承办。此后,最高法院又于1984年6月6日和1988年10月18日分别颁发《关于报批新设、更名、撤销各级人民法院和刻制印章的通知》(〔84〕法司字第87号)和《关于再次印发(84)法司字第87号文的通知》(法(司)发〔1988〕22号),两次强调必须要重视行政区划型法院撤设工作的严肃性,即“凡是新设、更名和撤销的人民法院,均由高级人民法院向我院提出正式报告,经我院正式批准后生效。”
  总体来看,行政区划型法院撤设机制的法治化程度确实与其应当具备的审慎性和权威性极不匹配。实践中,也正是由于相关依据的法律效力位阶实在过低,从而才导致行政区划型法院在撤设时限等具体问题上缺乏应有的统一性和严肃性。例如,海南省三亚市已于2014年新设海棠区、吉阳区、天涯区和崖州区,但是,至今为止,这四个区依然没有设立对应基层法院,而是共设一个基层法院,即三亚市城郊人民法院;[8]河南省开封市已于2014年撤销金明区,但是,迄今为止,开封市金明区人民法院却也依然没有被撤销,而是正常运转并照常履行审判职责。[9]
  (三)撤设行政区划型法院的主要机制
  首先,行政区划型法院撤设是地方行政建制实体撤设的必然结果。第一,地方行政建制实体的撤设一定会引发对应行政区划型法院随之进行撤设。对此,《司法部关于报批设置人民法院手续的通知》(〔80〕司发普字第263号)曾明确规定,即“由于各地行政区划的变动,人民法院也需作相应的变更。”而就该规定背后的实践经验来看,那就是,只要某一地方行政建制实体发生被撤销或设立的情况,那么对应的行政区划型法院就一定会被随之撤销或随之新设一个对应的行政区划型法院。例如,2014年5月,江苏省撤销赣榆县,设立连云港市赣榆区;撤销连云港市新浦区、海州区,设立新的连云港市海州区。随后不久,“连云港法院撤销了赣榆县法院,成立赣榆区法院;撤销了新浦区法院、海州区法院,成立新的海州区法院。”[10]此外,就前述开封市金明区人民法院没有随着开封市金明区的撤销而被及时撤销等极少数特例而言,其所反映的其实只是行政区划型法院撤销与地方行政建制实体撤销两者间的衔接时限问题,而非是否衔接的必然性问题。第二,在逻辑关系上,地方行政建制实体撤设是因,行政区划型法院撤设是果,即只能是地方行政建制实体撤设引发行政区划型法院撤设,而绝不会反之。毕竟,就国家权力运行机制的历史传统及各国经验来看,司法权力有可能会依托于行政权力进行配置,[11]但是,行政权力却不会依托司法权力来进行配置。更何况,优化司法权力运行既不属于行政区划变更的目的,一般也不被认为是行政区划变更的考量因素。第三,行政区划型法院的撤设缘由具有唯一性,即只能是因为对应地方行政建制实体被撤销或设立。由于行政区划型法院必须要依附于地方行政建制实体才能得以存在,故而其根本无法通过脱离对应地方行政建制实体的方式而被单独撤设。事实上,在当前的法院组织体系中,只有非行政区划型法院的撤设缘由不是因为地方行政建制实体被撤设,而却是为了构建“专业、高效、便捷的司法体系”,[12]以“充分发挥审判职能作用”,[13]并最终满足社会公众对司法审判的诸多需求等提升司法权力运行效能的需要。
  其次,行政区划型法院撤设需要由最高法院作出专门司法区划变更决定。一方面,尽管行政区划型法院会随着对应地方行政建制实体的撤设而撤设,但是,针对地方行政建制实体撤设之行政区划变更决定的法律效力却并不直接适用于行政区划型法院。根据《宪法》62条第13项、第89条第15项和第107条第3款等规定,行政区划变更只能是指全国人大、国务院和省级政府针对地方行政建制实体就其行政层级、行政区域或行政组织等要素所进行的调整。据此可见,不仅行政区划变更的对象只能是地方行政建制实体,而且行政区划变更的内容也只能与行政区划要素有关。由此,这自然也就决定了行政区划变更决定的法律效力将只能适用于行政区划自身,而不会适用于其他。另一方面,行政区划型法院的撤设依据不是那些涉及对应地方行政建制实体撤设的行政区划变更决定,而是最高法院专门作出的司法区划变更决定。例如,就浙江省台州市中级人民法院而言,其设立依据并不是国务院于1994年8月21日颁发的《国务院关于同意浙江省撤销台州地区设立地级台州市的批复》(国函〔1994〕86号),而是最高法院于1994年10月26日颁发的《关于设立浙江省台州市中级人民法院等人民法院的批复》(法〔1994〕126号)。[14]另外,需要注意的是,尽管目前最高法院针对行政区划型法院撤设请示只能作出与地方行政建制实体撤设相对应的肯定性司法区划变更决定,而绝不会作出与之相反的否定性司法区划变更决定,[15]但是,这并不能否认最高法院所享有的实际司法区划变更决定权。
  再次,行政区划型法院撤销和设立均需遵循专门的司法区划变更程序。按时间先后顺序,完整意义上的行政区划型法院撤设过程依次分为如下三个阶段:第一,撤设程序启动阶段,即行政区划型法院撤设工作的准备阶段,始于全国人大或国务院针对县级以上地方行政建制实体作出行政区划变更决定,止于相关高级法院向最高法院提交拟撤销或设立行政区划型法院的请示。第二,撤设请示批准阶段,即最高法院批准行政区划型法院撤设请示的阶段,始于相关高级法院提交行政区划型法院撤设请示,止于最高法院针对撤设请示作出司法区划变更决定。第三,撤设决定实施阶段,即行政区划型法院在宪法意义上的撤销或产生阶段,始于最高法院作出司法区划变更决定,止于相关法院被正式撤销或设立,主要标志是县级以上地方权力机关作出撤销或产生行政区划型法院及其院长的决定。对此,需要注意的是,在宪法规范层面,最高法院针对行政区划型法院撤设作出的司法区划变更决定属于法院设置范畴,将为相关法院的撤设工作提供合法性依据,其并不等同于审判机关必须由权力机关产生意义上的法院产生范畴。另外,为了完整展现行政区划型法院撤设的全过程,本文以撤销双流县人民法院和设立成都市双流区人民法院的具体流程为例进行说明(见图2)。
  (图略)
  图2 “撤销双流县人民法院和设立成都市双流区人民法院流程”[16]
  三、行政区划型法院撤设机制的内在机理
  为促使行政区划法院撤设机制及其他相关司法区划变更机制能够尽快实现法治化,并为《人民法院组织法》的修订提供有益参考,故而有必要对行政区划型法院撤设机制背后所隐藏的内在机理进行认真梳理。
  (一)以行政区划为权力架构基础的人民代表大会制
  行政区划型法院之所以会随着对应地方行政建制实体的撤设而撤设,其终极原因其实是源于宪法所规定的人民代表大会制。[17]
  一方面,地方各级人民代表大会依照行政区划结构进行设置。根据《宪法》95条、第112条,以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》1条等规定,地方各级人民代表大会完全依照行政区划进行设置,即各省(直辖市、自治区)、自治州、县(自治县)、市和市辖区等地方行政区域内均应设有相应的人民代表大会。如此一来,方才能为包括审判权力在内的国家权力之纵向配置提供最基础的组织架构。
  另一方面,县级以上地方人民代表大会产生本级行政区划型法院。根据《宪法》3条第2款和第101条第2款,以及《人民法院组织法》34条等规定,县级以上地方各级人民代表大会又均有权产生“本级人民法院”(绝大部分属于行政区划型法院)。[18]如此一来,这自然就决定每个县级以上地方行政区域内又都将会存在一个对应的行政区划型法院。不过,也有极少数例外情况,即除了前述海南省儋州市没有对应设立“儋州市中级人民法院”外,新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州也没有设立对应的“新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州中级人民法院”,其辖区内除了设立新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院外,还同时设立了新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州塔城地区中级人民法院和新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州阿勒泰地区中级人民法院这两个非行政区划型法院。[19]暂且不论这两起罕见案例在一定程度上所折射出的恰恰非常符合当地司法权力运行实际需求的情况,无论如何,对于任何行政区划型法院而言,其都必定存在对应的地方行政建制实体,而且必须通过依附于该地方行政建制实体才能得以存在。
  另外,需要注意的是,同样按行政区划架构进行设置的地方党委领导体制也将通过人事任免等诸多实际领导权限,在一定程度上强化和巩固行政区划型法院与对应地方行政建制实体之间的依附关系。[20]总而言之,正是由于县级以上地方人民代表大会必定会产生本级行政区划型法院,而地方人民代表大会又必定会随着对应地方行政建制实体的撤设而撤设,故而才最终导致行政区划型法院也将随着对应地方行政建制实体的撤设而撤设。
  (二)司法区划变更决定权应被统一配置给最高法院
  由于行政区划型法院撤设是司法区划变更行为的一种,故而行政区划型法院的撤设决定权在实质上自然应属于司法区划变更决定权。随之,只要能够厘清司法区划变更决定权应被统一配置给最高法院的缘由,那么自然也就能够理解行政区划型法院撤设事宜之所以需要遵循专门司法区划变更机制的深层原因。
  首先,司法区划变更应当遵循以法院及其审判权为中心的变更规律。第一,尽管司法区划变更目的应当是为了提升司法权力的运行效能,包括维护司法独立、“方便诉讼、平衡工作负担和节约资源”等,[21]但是,毫无疑问,此等相关目的其实都只能是为了促进,而不能背离或妨碍法院应当公正行使审判权的核心原则。第二,司法区划变更过程中的相关考量因素应当主要集中于法院的辖区面积、辖区人口、案件数量和案件类型等方面,[22]因为除了民事诉讼体制和行政诉讼体制均是以法院及其审判权为中心外,以审判为中心的刑事诉讼体制改革也要求司法权力运行应当以法院及其审判权为中心。[23]第三,司法区划变更原则除了包括公开原则和法治原则等一般原则外,还必须要重点突出公正和效率等司法原则。可是,对于司法原则而言,其核心内容自然不能脱离或背离法院及其审判权的设置初衷。由此可见,不论是司法区划变更的变更目的,还是司法区划变更的考量因素和变更原则,均必须以法院及其负责的审判权为基础来进行设计,随之,司法区划变更也就必须要遵循以法院及其审判权为中心的专门变更规律。
  其次,最高法院具有衡量和判定是否符合司法区划变更规律的比较优势。相较于法院负责的审判工作而言,包括法院撤设事宜在内的司法区划变更工作则应当属于法院系统内部的司法行政工作。但是,毋庸置疑的是,这些工作又确实关涉到法院的审判工作能否实现高效运行,甚至是正常运行。随之,这也就决定了在衡量具体司法区划变更事宜是否符合专门变更规律这一问题上,法院自身应当比权力机关和行政机关等其他国家机关更具有明显的比较优势。也正是基于此,所以国务院才会决定将司法区划变更工作从行政系统移交给法院系统。另外,之所以将司法区划变更决定权统一配置给法院系统中的最高法院,还在于此举可以在一定程度上能够有效保证司法区划变更工作的统一性。当然,基于全国人大作为国家最高权力机关的法律地位,故而并不排斥其可以依据《宪法》62条来分享一定程度的司法区划变更决定权。
  再次,司法区划变更决定权不宜被配置给县级以上地方权力机关。从理论上看,根据县级以上地方权力机关有权产生本级行政区划型法院的总体性法院设置原则,针对行政区划型法院的司法区划变更决定权似乎也可以被配置给对应的地方权力机关。不过,问题是,果真如此的话,势必会产生如下几方面问题:第一,将会造成专门法院与行政区划型法院的司法区划变更决定主体出现不统一的局面,毕竟《全国人民代表大会常务委员会

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