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【期刊名称】 《法学研究》
一致性解释原则在国际贸易行政案件中的适用
【作者】 彭岳【作者单位】 南京大学法学院{教授}
【分类】 国际商法
【中文关键词】 国际贸易行政案件;一致性解释原则;司法遵从原则;解释权限
【英文关键词】 international trade administrative cases; the principle of consistent interpretation; the principle of judicial compliance; interpretative power
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 193
【摘要】

最高人民法院《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第9条规定了一致性解释原则,意图通过司法审查的方式促使行政行为符合国际条约特别是WTO协定的相关规定。出于国际主义政策考量,该原则要求国内法院承担职责,积极整合国内法与国际法体系。司法实践表明,在条约适用、解释和履行制度尚不成熟的国内法语境下,中国法院通常回避适用一致性解释原则。即使在适用该原则的案件中,相关判决也因缺乏方法论意识而难有启示意义。究其原因,第9条项下的一致性解释原则片面强调国际主义理据,忽视了国内法体系中解释权限的分配现状。为切实发挥该原则的体系整合功能,实现国内法与国际法体系的良性互动,应将一致性解释原则嵌入司法遵从原则之中。

【英文摘要】

Article 9 of Provisions of the Supreme People’ s Court on Several Issues Concerning the Hearing of International Trade Administrative Cases provide for the principle of consistent interpretation with a view to ensuring through judicial review that administrative bodies in China act in accordance with relevant provisions of international treaties, especially WTO agreements. Based on internationalist policy considerations, this principle requires domestic courts to assume their responsibility of actively integrating domestic and international legal systems. Judicial practice shows that Chinese courts usually avoid applying the principle of consistent interpretation in domestic legal context, where the practice of application, interpretation and performance of treaty are not yet mature. Even in cases where this principle is applied, the relevant judgments are hardly enlightening for lack of methodological awareness. The reason for this is that the principle of consistent interpretation under Article 9 one-sidedly emphasizes the rationale of internationalism and ignores the status quo of the allocation of interpretative power in domestic legal system. The principle of consistent interpretation should be embedded into the principle of judicial compliance, so as to give full play to its function of system integration and realize positive interaction between domestic and international legal systems.

【全文】法宝引证码CLI.A.1253316    
  
  一致性解释原则为体系性解释方法之一种,是指对某一规则的解释应参照本体系或其他体系的其他规则而定。[1]该原则有助于维护法体系的融贯性,减少法律适用冲突,为各国法院所普遍采纳。其中,体系内一致性解释原则通常隐含着一种规范层级关系,它或是源于实质优先性,如一国宪法之于其他法律;或是源于结构优先性,如一国基本法之于次级法;或是源于价值优先性,如基本法律原则之于特定部门法。通过一致性解释,某一法体系内的规则之间大致可以保持一种协调一致的关系,有助于维持法体系的稳定性和可预见性。相对而言,体系间一致性解释原则并不预设某种规范层级关系,而是着眼于减少不同法体系间的冲突。早在19世纪初,美国联邦最高法院就在Charming Betsy案[2]中引入了一致性解释原则,其主要目的在于促使国内成文法解释与美国的国际法义务保持一致。理论上,面对国内法与国际法二元并立的格局,通过适用一致性解释原则,法院可在避免直接适用条约的同时,促进国内法与国际法体系的良性互动。
  中国成为世界贸易组织(WTO)成员后不久,最高人民法院于2002年8月27日印发《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》(法释〔2002〕27号,下称“国际贸易行政诉讼解释”),首次引入一致性解释原则。其第9条规定:“人民法院审理国际贸易行政案件所适用的法律、行政法规的具体条文存在两种以上的合理解释,其中有一种解释与中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的有关规定相一致的,应当选择与国际条约的有关规定相一致的解释,但中华人民共和国声明保留的条款除外。”在针对该“国际贸易行政诉讼解释”的新闻发布会上,时任最高人民法院副院长李国光发表讲话(下称“讲话”),将一致性解释原则的合理性建立在国际主义的政策考量之上,即“国内法院通过解释并适用国内法以尽量保持与国际条约相一致,是国际上通行的做法……这说明,国家是世贸组织协定的权利义务主体,但确保世贸组织规则在国内的实施,法院责无旁贷。法院对法律的解释和适用应当尽量避免与世贸组织规则相冲突”。[3]
  按照“讲话”所阐释的制度构想,中国法院将通过适用一致性解释原则,整合国内法与国际法体系,尽量避免国内法解释与WTO协定产生冲突,确保WTO规则在国内得到实施。由此,国内法院得以司法审查的方式介入贸易规制领域。然而,从解释权限分配的角度而言,这一司法主导型的解释原则从一开始就与另一个行政主导型的解释原则——对行政解释的司法遵从相冲突。[4]实际上,在入世后长达17年的时间里,中国法院一直未能处理好两类法律解释原则之间的关系,致使WTO规则很难通过一致性解释原则影响具体案件的裁判。这不仅有违“国际贸易行政诉讼解释”制定者的初衷,即“按照国际条约必须信守的原则,无论条约在国内直接适用还是转化适用,其最终结果都应当是国际条约在国内得到遵守”,[5]也降低了中国法院利用本国法体系缓解潜在贸易争端的能力。
  当前,受美国单边主义贸易政策的冲击,WTO多边体制面临考验,重新考察一致性解释原则在国际贸易行政案件中的适用有其特殊意义。一方面,作为多边贸易体系的坚定维护者,中国法院似乎仍应继续强调一致性解释原则所蕴含的国际主义理据,并倾向于严格适用该原则,促使WTO协定在国内得到遵守。另一方面,一致性解释原则运行不畅意味着,法院通过个案整合国内法与国际法体系可能存在着较大的制度性障碍,一致性解释原则及相应的国际主义理据即便不被抛弃,也有改进之必要。本文先从中国入世后相关司法实践着手,总结一致性解释原则的适用现状,然后分析一致性解释原则所涉解释权限分配问题,最后从法体系整合的角度修正一致性解释原则,以期发挥其应有功能。
  一、与一致性解释原则有关的司法实践
  (一)入世后国际贸易行政案件的类型与所涉事项
  “国际贸易行政诉讼解释”第1条将国际贸易行政案件分为四类:有关国际货物贸易、国际服务贸易和与国际贸易有关的知识产权行政案件以及其他国际贸易行政案件。“讲话”指出,前三类与WTO协定下的GATT1994、 GATS和TRIPS相对应,后者则包括涉及中国缔结或者参加的其他贸易、投资、知识产权等双边或多边国际条约的行政案件。[6]据此,与中国缔结或加入的双边或区域性自由贸易协定、投资协定、知识产权公约等有关的行政案件,均应纳入“国际贸易行政诉讼解释”的适用范围,受制于一致性解释原则。
  在中国由单行法确定条约适用的国内法语境下,贸易协定、投资协定、知识产权公约的国内适用存在差异。就知识产权公约而言,专利法第18条、商标法第17条等明确规定,国际条约可在国内直接适用。就贸易协定和投资协定而言,则不存在单行法界定其直接适用性。[7]有鉴于此,对于“国际贸易行政诉讼解释”中的“其他国际贸易行政案件”,如果涉及有关知识产权公约,法院可依据单行法的规定直接适用国际条约。[8]反之,其他旨在规制政府行为的贸易协定,因缺乏单行法的规定而仅具间接适用性。在此情况下,法院适用一致性解释原则有助于保证一国国内法律的适用与本国承担的国际义务相一致。[9]
  入世之初,为应对可能出现的反倾销和反补贴行政诉讼,最高人民法院分别制定了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》(法释〔2002〕35号)和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》(法释〔2002〕36号)两项司法解释。与设想不同,司法实践中很少有“双反”诉讼被提起,即使立案也很快撤诉。[10]不仅如此,其他类型国际贸易行政案件的数量也极其有限。当前,国内涉及WTO协定或一致性解释原则的行政案件主要包括:
  1.孔蒂拉股份有限公司不服国家知识产权局专利国际申请不能进入国家阶段通知案(下称“瑞士孔蒂拉案”)。[11]该案所涉争议为:国务院专利行政部门依据国内法而非国际条约,以国际申请超过法定期限,没有在中国申请进入国家阶段为由,作出终止其效力的决定是否合理。
  2.重庆正通药业有限公司、国家工商行政管理总局商标评审委员会与四川华蜀动物药业有限公司商标行政纠纷案(下称“重庆正通案”)。[12]该案所涉争议为:独家经销商未经授权,将生产商的未注册商标进行注册,生产商是否有权申请商标行政管理部门予以撤销。
  3.深圳市诚捷尔贸易有限公司诉天津海关行政强制案(下称“深圳诚捷尔案”)。[13]该案所涉争议为:如果海关发现进出口货物有侵犯备案知识产权嫌疑的,是否有权依据知识产权权利人的申请和担保对涉嫌侵权货物进行扣留。
  4.浪琴表有限公司诉国家工商行政管理总局商标评审委员会商标异议复审纠纷案(下称“瑞士浪琴表案”)。[14]该案所涉争议为:被异议商标与引证商标是否属于在同一种或类似商品上使用的近似商标,以及被异议商标的申请注册是否属于复制、摹仿他人已在中国注册的驰名商标之情形。老婆觉得我剪头发浪费钱
  5.浙江国贸进出口有限公司等与中华人民共和国上海外高桥港区海关补征税款决定纠纷上诉案(下称“浙江国贸案”)。[15]该案所涉争议为:在审理国际贸易行政案件的过程中,人民法院能否直接适用WTO规则。
  6.金坛建工集团有限公司与金坛市人力资源和社会保障局行政案(“金坛建工案”)。[16]该案所涉争议为:能否依据GATS关于对外劳务输出的规定,确定劳务输出公司与案外人之间的法律关系是民事法律关系而非劳动合同关系。
  依据争议事项,上述6起案件中有4起涉及TRIPS的适用,包括专利争议(“瑞士孔蒂拉案”)和商标争议(“重庆正通案”“深圳诚捷尔案”“瑞士浪琴表案”);另外2起案件涉及货物贸易中的关税问题(“浙江国贸案”)以及服务贸易中的定性问题(“金坛建工案”)。依审判过程,除“瑞士浪琴表案”一审结案之外,其他案件均历经两审,“重庆正通案”更是被最高人民法院提审结案。虽然法院仅在“重庆正通案”裁决书中明确提及“国际贸易行政诉讼解释”第9条,但不意味着其他5起案件与一致性解释原则无关。如下所述,与“重庆正通案”相比,其他5起案件反而更能揭示出适用一致性解释原则的制度障碍。
  (二)与一致性解释原则有关的司法实践
  1.典型案件“重庆正通案”的非典型性
  “重庆正通案”一直被国内学界视为法院适用一致性解释原则的典型案件。[17]然而,考诸该案主体和事由可以发现,将“重庆正通案”归为国际贸易行政案件实是一种误读。该案当事人为重庆正通药业有限公司、四川华蜀动物药业有限公司以及商标评审委员会,相关产品仅在中国境内销售,争议涉及国内商标权的撤销,整个案件无涉外因素。最高人民法院之所以在判决书中提及针对国际贸易行政案件的一致性解释原则,诱因之一是提起再审申请的商标评审委员会指出,二审判决对商标法第15条中“代理人或者代表人”的理解违背了立法宗旨,不符合国际惯例。商标评审委员会认为,商标法第15条源于《巴黎公约》,后者规定的“代理人或者代表人”不限于商标代理人和商标代表人,应当包括销售代理关系和代表关系中的代理人和代表人以及商标所有人商品的销售商。正是因为本案不涉及外国当事人,商标评审委员会没有依据商标法第17条的规定(外国人或者外国企业在中国申请商标注册的,应当按其所属国和中华人民共和国签订的协议或者共同参加的国际条约办理,或者按对等原则办理),主张直接适用《巴黎公约》,而是主张参照该公约来确定商标法中具体术语的法律含义。
  商标评审委员会间接适用《巴黎公约》澄清商标法相关条款的思路,与“国际贸易行政诉讼解释”第9条提出的一致性解释原则具有高度同构性。就此,最高人民法院首先指出,商标法第15条之规定既是为了履行《巴黎公约》第6.7条项下的条约义务,也是为了禁止代理人或者代表人恶意注册他人商标的行为;继而参照“国际贸易行政诉讼解释”第9条,引入一致性解释原则,认为《巴黎公约》第6.7条规定的“代理人”的含义可以作为解释我国商标法第15条规定的重要参考依据。
  最高人民法院通过“参照”适用的方式,突破了“国际贸易行政诉讼解释”第1条所限定的国际贸易行政案件范围,将一致性解释原则扩大适用于所有涉及国际条约的行政案件。由此,一些因缺乏单行法规定而难以具有直接适用性的国际条约,可借助一致性解释原则获得间接适用效力。虽然这一明显扩大适用范围的做法能否被其后案件所效仿,仍有待实践检验,但至少可以说明,将一致性解释原则局限于国际贸易行政案件,不利于建立统一的条约适用制度。
  2.与贸易有关的知识产权行政案件中一致性解释原则的适用
  与“重庆正通案”仅间接涉及国际条约的情况有所不同,“瑞士孔蒂拉案”“瑞士浪琴表案”“深圳诚捷尔案”均为与贸易有关的知识产权行政案件,最有“资格”适用“国际贸易行政诉讼解释”第9条。然而,法院并未在这些案件中适用一致性解释原则解决争议。
  “深圳诚捷尔案”聚焦于法院可否依据TRIPS的规定审查海关行为。该案原告依据TRIPS第55条的规定,要求法院认定海关超期扣留涉嫌侵犯知识产权的货物的行政行为违法。对此,海关的观点是,TRIPS不能作为行政执法和行政审判的法律依据。从二审判决书中法院仅依据国内法规定分析海关行为是否违法的思路来看,其显然认可了海关的抗辩。因此,“深圳诚捷尔案”的法律意义在于明确了WTO协定不可直接适用。同时,该案判决也可能隐含着这样一层含义:如果国内法的规定与WTO的规则均十分明确,且两者产生冲突,法院就不能适用一致性解释原则整合国内法与国际法体系。
  “瑞士浪琴表案”的复杂性在于,该案原告的主张、被告的抗辩和法院的判决指向不同法律依据。该案原告依据民法通则第142条,要求在行政案件中直接适用TRIPS和《巴黎公约》,显然找错了法律依据。被告对于原告的主张根本不予理会,而是径行依据国内法的规定主张自身行为的合法性。法院对原告的主张作出了回应,但并未讨论民法通则第142条的相关性,也没有根据商标法第17条的规定承认外国人或者外国企业在中国申请商标注册的应直接适用《巴黎公约》,而是认为商标评审委员会不直接适用《巴黎公约》和TRIPS的决定具有合法性。在一审判决书中,法院还指出,商标法的具体条文体现了《巴黎公约》和TRIPS协定的内容。按此思路,对于商标法的解释有适用一致性解释原则的可能性。
  “瑞士孔蒂拉案”原被告双方对于直接适用TRIPS和《巴黎公约》没有争议,有争议的是是否存在违反条约义务的事实。在二审判决书中,法院对于TRIPS的直接适用性未作评论,而是认为,“国务院专利行政部门作出该终止效力的决定的法律依据是中国国内法,其选择国内法作为法律依据,如果与我国参加的相关专利国际条约并不冲突,也不违反国民待遇的相关规则,国务院专利行政部门作出的决定就是合理的”。仅从措辞上看,法院的上述分析存在两种解读的可能性:(1)法院认同原被告双方的观点,认为条约可以直接适用,同时,法院注意到被告依据中国国内法作出决定,鉴于国内法与国际条约不冲突,故依据国内法作出的决定是合理的。(2)法院不认可原被告双方的观点,认为条约不可直接适用,同时,依据一致性解释原则,法院认为被告对国内法的理解与国际条约并不冲突,因而支持被告的决定。
  “国际贸易行政诉讼解释”第7条规定,人民法院“应当依据中华人民共和国法律、行政法规以及地方立法机关在法定立法权限范围内制定的有关或者影响国际贸易的地方性法规”审理国际贸易行政案件。据此,在具体行政诉讼中,TRIPS没有被法院直接适用的制度空间,而只有在“所适用的法律、行政法规的具体条文存在两种以上的合理解释”时,法院才会参考TRIPS的规定,确定国内法条文的含义。在上述三起案件中,法院通过直接适用国内法的方式排除了TRIPS的直接适用性,与第7条的要求相符。但是,在当事人就国内法解释存在争议时,法院未能适用一致性解释原则来选择更为合理的解释,这与第9条的要求存在差距。
  3.国际货物贸易、服务贸易行政案件中一致性解释原则的适用
  与上述涉及TRIPS的贸易行政案件类似,审理“金坛建工案”和“浙江国贸案”的法院未适用一致性解释原则解决涉及GATT和GATS的法律争议。
  “金坛建工案”涉及劳动法律关系的行政确认问题。原告以国内法为依据,主张其与第三人之间的法律关系属于对外劳务输出而非劳务派遣,同时又主张这一理解与GATS的规定相一致。二审法院回避了与GATS的一致性解释问题,而是直接根据《工伤保险条例》认定原告与第三人之间存在劳务派遣关系,进而支持了被告的行政确认。
  “浙江国贸案”更为复杂也更具有代表性。该案的背景是2006年至2009年期间,中国与美国、欧盟和加拿大就中国汽车零部件措施产生争议,并被诉至WTO,中国败诉。[18]2009年8月,中国政府通过废止《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》(第125号令)的方式履行了WTO裁决。[19]此后,本案原告所进口的汽车零部件因构成整车特征,被海关依据《国家限制进口机电产品进口零件、部件构成整机主要特征的确定原则和审批、征税的试行规定》(〔1987〕署税字第448号)征收了25%而非10%的关税。原告基于以下三点质疑海关行为的合法性:(1)〔1987〕署税字第448号文与被废止的第125号令内容相同;(2)进出口税则(海关总署公告〔2012〕5号)未明确成套散件的税则认定;(3)中国加入议定书明确规定,“不对汽车的成套散件和半成套散件设立关税税号。如中国设立此类税号,则关税将不得超过10%”。对此,一审法院指出,原告无权直接依据中国加入WTO议定书提出诉讼请求,否定了WTO协定的直接适用性。二审法院赞同一审法院的观点,认为中国法律并未规定法院审理行政案件可以直接适用WTO协定或规则。二审法院还指出,上诉人未能举证证明WTO争端解决机构(DSB)已裁定我国设立汽车成套散件税号并按25%的税率征收关税违反WTO协定或规则,故上诉人的主张“于法无据”。言下之意,如果上诉人以DSB具体裁决为依据,法院应当认可其主张。然而,法院未能明确,得出该结论是因为DSB裁决具有直接适用效力,还是因为适用了“国际贸易行政诉讼解释”第9条项下的一致性解释原则。
  与涉及TRIPS的案件类似,上述两起案件的法院均直接适用国内法解决行政纠纷。审理“浙江国贸案”的法院更在判决书中明确否定WTO协定的直接适用性。但在当事人就国内法解释存在争议时,与“重庆正通案”不同,审理上述两起案件的法院未能援引“国际贸易行政诉讼解释”第9条项下的一致性解释原则加以解决。
  值得一提的是,上述六起案件的结果相当一致,即行政机关的行为均被认定为合法。这一巧合不免使人怀疑,即使最高人民法院提及一致性解释原则,它也不过是说理“缆绳”中可有可无的一条丝线而已。[20]
  二、一致性解释原则适用中的体系性考量
  (一)一致性解释原则与解释权分配
  仅从文义分析,“国际贸易行政诉讼解释”第9条关于一致性解释原则的表述较为明确,其适用包括三个步骤:第一步,法院确定相关法律、行政法规的规定是否有两种以上合理解释;第二步,法院确定合理解释中哪一种解释与国际条约相一致;第三步,法院应选择与国际条约相一致的法律、行政法规解释。理论上,通过该三个步骤,法院可以获得关于相关法律、行政法规的优先解释权。问题在于,法院借助一致性解释原则所获得的优先解释权是否与当前中国的法律解释体制相一致?鉴于解释体制方面最核心的问题是解释权分配问题,[21]有必要作一具体分析。
  首先,在事前和抽象层面,一致性解释原则并不会损害立法解释权,但会限制行政解释权。通说认为,宪法、立法法的相关规定以及《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过,下称“决议”)构建了当前法律解释体制的基本框架。[22]根据“决议”,凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。[23]凡属于法院审判工作中或检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,分别由最高人民法院或最高人民检察院进行解释。[24]最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性分歧,报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。依此规定,法律解释权是一种有别于法律制定权和法律实施权或决定权的单独权力,在不同国家机关之间进行分配,形成立法解释、司法解释和行政解释多元并立的法律解释体制。
  理论上,各有权机关在“决议”划定的权限内作出的事先和抽象的解释不会发生冲突。然而,适用“国际贸易行政诉讼解释”第9条仍有可能对国务院主管部门的解释权形成限制。具体而言,在一致性解释原则下,法院解释的对象是法律和行政法规。对于法律不明确之处,全国人大常委会有权作出立法解释加以明确,该解释的地位相当于法律。[25]同理,当国务院对法律、行政法规进行事前和抽象解释时,其地位相当于行政法规。[26]在此情况下,一旦全国人大常委会和国务院明确界定相关法律、行政法规的含义,则法院应依据该明确含义审判,而无需考虑该含义是否与中国加入的国际条约相一致。上述“深圳诚捷尔案”和“金坛建工案”的判决基本采取此思路。但是,当国务院主管部门对法律、行政法规进行解释时,情况有所不同。即使此类主管部门利用规章形式行使解释权,该解释也不能阻碍法院适用一致性解释原则,独自判断相关法律、行政法规是否具有两种以上的合理解释,以及哪一种解释与国际条约相一致。在具体诉讼中,如果法院最终采取的解释与主管部门的解释不一致,就会形成中级以上人民法院的个案解释无视国务院主管部门行政解释的局面。正是因为存在这一可能性,在法律的具体适用中,“决议”所设想的“法院的归法院、检察的归检察、行政的归行政”的解释格局被打破。
  其次,在事后和具体层面,一致性解释原则赋予法院个案裁判解释权,突破了现有的法律解释体制,并严格限制了行政机关对不确定法律概念的判断余地。通说认为,在司法实践中,为履行其司法职责,法院必须对法律进行解释以阐明法律的含义。[27]类似地,行政机关在具体执法过程中也需要对法律进行解释,才能作出相应的判断。由此形成的问题是,面对法律中的不确定概念,哪一个机构的解释优先?就此,行政法学界的基本立场是,行政机关对不确定法律概念的解释与适用应受到全面的司法审查,仅例外时才享有判断余地。[28]对于行政机关享有判断余地的正当性理据,大陆法系的行政法理论将之归结为如下四个方面:(1)规范授权层面,立法机关通过不确定法律概念赋予行政机关以自负其责、只受有限司法审查的决定权;(2)价值判断层面,不确定法律概念的开放性允许各种不同的判断;(3)规范逻辑层面,对来自北大法宝

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