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【期刊名称】 《法学研究》
执法能力的损耗与重建
【副标题】 以基层食药监执法为经验样本【作者】 刘杨
【作者单位】 中南财经政法大学法学院{讲师}【分类】 行政管理法
【中文关键词】 执法偏差;执法能力;执法过程;执法体制;一线执法
【英文关键词】 law enforcement deviation; law enforcement capability; law enforcement process; law enforcement system; frontline law enforcement
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 23
【摘要】

执法是一个交织着执法偏差与执法纠偏的复杂实践,执法能力的损耗与重建是理解这一复杂实践的有益视角。执法能力会因行政体制内部张力而有所损耗,产生内部控制失灵、执法地方化、部门“孤岛化”等问题。执法能力也会在社会中发生损耗,造成执法资源稀释、执法过程异化等现象。面对执法能力的损耗,执法者应通过灵活执法、解释和创造规则、集中执法资源、建构执法空间等策略,在一线执法场景中再造执法能力。立法者和决策者也应不断改革和优化执法体制,通过强化执法控制、重构执法责任、延伸执法组织、动员社会力量来推动执法能力的重建。以基层执法经验作为分析样本,理解执法能力的损耗与重建机理,有助于从整体上把握转型期中国执法的实践逻辑,为当下的执法体制改革和执法能力建设带来启发。

【英文摘要】

Law enforcement is a is a complicated practice in which deviation and correction intertwine with each other and the consumption and reconstruction of the capability for law enforcement is a quite useful point of view by which we can understand this complicated practice. Law enforcement capability may be eroded slowly as a result of the tension in the current internal administrative system, leading to not only internal control failure and local protectionism, but also the lack of cooperation among various government departments. Law enforcement capability can also be consumed in social structure, resulting in such phenomena as the dilution of law enforcement resource and the alienation of the law enforcement process. Faced with the consumption of law enforcement capability, law-enforcers can re-create the capability in frontline law enforcement scenarios by adopting such strategies as flexible enforcement, legal interpretation, rule creation, centralization of law enforcement resource and creation of new law enforcement space. Also, lawmakers and decision makers need to continuously reform and optimize the current law enforcement system and reconstruct the law enforcement capability by strengthening control, reassigning responsibilities, extending organization and mobilizing social forces. Analyzing the consumption and reconstruction of enforcement capability by taking grassroots law enforcement as the analytical sample can help us to get an comprehensive understanding of the practical logic of law enforcement in the transitional period in China, and provide us with inspirations for the reform of the law enforcement system and the building of law enforcement capability.

【全文】法宝引证码CLI.A.1253320    
  一、引言
  随着中国特色社会主义法律体系的建成,中国法治已走出了无法可依的阶段。确保法律制度的顺利实施,成为新时期法治建设与发展的关键。实践中,大多数法律法规都需要通过行政执法贯彻落实,执法的现实状况直接影响法律的实施效果,决定国家法治建设的整体质量。法律系统总在一定的外部条件下运作,执法活动会受到经济水平、政治环境、行政体制、社会结构和文化观念等因素的影响。中国正处于体制改革期和社会转型期,法律运作的外部条件时常发生变动,执法实践也随之呈现复杂多样的特征。如何准确、全面地理解执法实践的特征和机制,对研究者而言是一项重大挑战。
  在执法研究领域,法律执行的偏差问题最先受到关注。研究者们发现,法规的贯彻并非一个自然而然的过程,执法不严、违法不究的问题在现实中较为突出,选择性执法、执法摇摆、弹性执法[1]等偏差现象在实践中普遍存在。从执法实效与法律目标之间的“差距”出发,研究者们试图通过寻找“差距”形成的结构性原因,探讨执法实践的基本逻辑。从研究内容上看,上述研究侧重关注法律在实践中所遭遇的阻力和障碍,并将执法过程视为法律意志的耗散过程。[2]然而在现实中,执法体制和执法者修正偏差的实践同样对执法过程产生了重要影响。在行政体制改革、执法规范化建设、执法技术革新等措施逐渐显现成效的情况下,执法过程中的纠偏实践不应再被忽视。诸多改革措施和执法策略背后蕴含着丰富的补强机制,[3]这一机制与偏差机制相互拉锯和交织,构成了当前中国执法实践的整体图景。
  经验表明,执法虽有国家强制力作为保障,法规的贯彻却往往伴随各方力量的博弈和斗争。执法实践中各方力量的交织和拉锯构成了理解执法过程的关键线索,这一线索以国家权力的运行为中心,指向的是执法因何遇到阻碍,以及执法主体如何克服阻力的问题;反映的是国家执法体系贯彻法规的能力,以及这一能力的具体状况。从当前执法领域暴露出的问题看,执法能力会在体制和社会的影响下波动,并在不同的实践场景中呈现出强度和效度上的差别。执法能力始终处于反复消耗和再生产的循环之中,执法能力的损耗与重建构成了执法过程的重要机理和内容。具体而言,在执法体制的运作过程中,执法能力既会受到行政体制内部张力的影响而发生损耗,也可以通过体制改革和机制优化得到补强。在执法互动的过程中,执法能力既会因为社会现状和人际冲突的影响而发生损耗,也可以由执法者通过一线执法策略加以再造。执法能力的损耗机制和重建机制始终共存并交织。从执法能力的上述实践机制出发,进一步辨析执法偏差与纠偏的复杂关系,有助于人们从整体上把握执法过程的特点,进而揭示出当前中国执法实践的完整逻辑。
  本文着重考察执法能力的基层实践,从县域食药监执法中选取和提炼素材,对相关行政执法的过程进行说明和分析。县域执法体制的组织层级和分工体系相当完备,从县域着手,既有贴近法律与社会互动场域的优势,也能兼顾对行政体制特征和逻辑的把握。从机构设置和工作模式来看,食药监执法与其他大多数行政领域的执法高度趋同,其实践机制尤其是执法偏差的发生机理具有一定的普遍性。从食药监领域的执法经验来看,其样本价值体现在三方面:一是执法体制长期处于改革进程中,自2003年食品药品监管统合至2018年市场监管“三合一”的十余年中,[4]我国的食药监执法体制改革一直没有间断;二是专业工程技术投入对执法的影响正在不断深化;三是社会对食品药品安全问题高度关注,在为执法带来压力的同时,也构成了强大的推力,最终塑造出独特的执法能力重建格局。
  二、执法能力的体制损耗
  现代国家中,执法是一项高度组织化和制度化的活动,它需要依靠特定主体,依托既有行政体制的运作来开展,宏观层面的体制结构和中观层面的组织运行都会影响执法过程。执法体系从来不是“铁板一块”,体系中的组成机构具有显著的自主性,它们各自拥有组织目标,容易在执法过程中产生分歧和摩擦。因此,执法体制天然具有结构性的内部张力,这种张力阻碍着体制合力的形成,使执法能力在体制运作过程中不断发生损耗。
  (一)层级阻隔与内部控制失灵
  在行政条线中,执法在总体上采取自上而下、层层推进的模式。执法的事务内容和考核指标由上级管理者制定,然后在层级化的系统中逐级下达,最终由基层执法部门落实。如食药监执法部门落实罚没款任务,一般由管理者先行制定每年的任务指标,然后将指标在本系统内逐层分解、逐级“发包”,[5]最终将任务及要求传递到基层食药监局和食药监所。执法的层级推进有两个层面的含义:第一,执法系统中的每一个层级都承担着相同或至少相近内容的工作;第二,执法任务的传递始终保持着渐进性,每一执法层级的任务一般由其直接上级制定和下发,基本不存在越级传递的情况。
  从执法经济学的视角看,层级推进过程意味着执法条线中“委托—代理”关系的复制与延伸。层级间的每一次任务传递,都有一个作为委托方的上级执法机构和一个作为代理方的下级执法机构,委托的内容是具体的执法任务。在理论上,作为代理方的下级部门应当严格依照上级委托的内容和要求进行执法;但在实践中,这种“委托—代理”模式始终面临内部控制难题。[6]一方面,随着行政层级的扩张,层级间容易形成信息阻隔。在执法体制中,上下级部门的信息不对称始终无法消除。具体表现为:上级管理者缺乏开展内部控制的必要信息,这些信息主要是指下级执法者的主观认识、执法活动的实时状况及其实际效果等。上级部门自知无法完全控制下级部门的日常运转,便退而求其次,要求执法者提供数据、台账、卷宗等信息,试图通过形式内容提高执法活动的可视性。[7]尽管如此,由于上级的控制仍然高度依赖执法者的配合,下级部门的反制便容易发生。例如,下级部门可以通过避重就轻、模糊化、瞒报等方式规避管理,导致指标考核虚化和失效。
  另一方面,各层级部门工作重心的不一致也会在客观上加大内部控制的难度。尽管同一条线上执法的内容和目标大致相同,但不同层级执法部门的条件和环境却存在差异。在药品安全执法中,不同层级的执法部门时常因为注意力分配的差异而产生分歧。[8]例如,省市级执法部门长期关注特殊药品的监管问题,因为此类事务涉及毒品管制和毒品犯罪,一旦出现疏漏将造成严重的社会后果;但基层执法部门认为,特殊药品在基层市场中规模有限,零售假冒伪劣药品才是更普遍、更值得关注的问题。基层药品执法的重心是执法者根据基层社会的现状和需求做出的自主选择,上级部门往往很难改变。
  在层级推进模式中,末端执法部门开展的一线执法容易成为管理盲点,而在一线执法中,又以开放空间的执法工作最难控制。[9]这主要是由于:第一,执法体制体量庞大且层级众多,而一线执法者又位于体制最末端。内部控制权在穿透管理层级的过程中不断衰减,到体制末端时已经变得相当微弱,难以对执法者构成实质约束;第二,一线执法活动大多发生于行政体制外部,随着执法者的言行逐渐远离管理者的视线,管理者对执法行为和执法结果的控制能力也会迅速下降;第三,一线执法场景隐含大量风险,具体的执法事务也大多具有不规则性,[10]它们都有待执法者进行妥善的处理。对于执法者的上述行动,管理者往往缺乏有效的评价标准。
  (二)条块冲突与执法地方化
  目前,食药监执法主要采取地方分级管理的模式,执法机构的人财物由同级地方政府统管,监管和执法的责任也由地方政府承担。相对于垂直管理模式,地方分级管理下的执法机构与地方党政体制的关系更为紧密,也更容易受到地方治理需求和偏好的影响。在基层,作为职能部门的执法机构参与地方治理事务的现象较为普遍。就食药监执法部门而言,其日常工作内容不仅包括法定的监管和执法活动,还包括地方党委和政府要求的全局性重点工作安排。基层执法人员需要花费大量的时间和精力,去完成诸如创建文明城市、创建卫生城市、创建旅游城市等中心工作的配套任务。[11]
  更有甚者,在地方党委和政府的压力下,执法部门的职能行使还会突破严格的权限和程序,发生职能混乱的现象。由于执法部门处于被领导地位,执法目标的贯彻容易受制于地方治理的形势和格局,执法甚至会被地方治理“俘获”,在客观上形成执法的地方化风险。[12]在食药监行政审批环节中,地方政府为了优先完成经济增长指标,向职能部门施加压力的现象较为普遍。一旦市场准入标准被放宽执行,后续执法环节中的风险和问题便会加剧,执法的工作量和难度都会增加。
  基层执法的精力分散与职能混乱主要缘于地方上的条块冲突。在冲突中,作为“条”的部门被作为“块”的地方政府所节制,执法部门基本处于劣势。近年来,尽管依法行政被高度强调,但对于地方政府而言,地方经济发展和社会稳定仍然是首要治理目标。地方党政体制主导下的治理工作倾向于追求宏观社会效果,执法部门的专业化法律目标往往与地方的综合性治理需求存在一定程度的冲突。尤其是当地方重点企业、重点项目卷入执法案件并成为执法对象时,地方政府往往会出面进行治理性干预。[13]经过长期的博弈和调整,执法部门也会在具体个案中逐渐形成自觉的权衡和考量。执法者不仅要应对依法行政的要求和压力,还需要结合地方治理的形势、执法对象的状况、执法个案的影响等因素行事。在客观上,上述变量的加入无疑会弱化执法标准、执法技术和执法制度等方面的专业性及规范性要求。不能给市场做人工呼吸
  (三)职能分割与部门“孤岛”困境
  随着产业和市场的发展,食品药品安全问题逐渐呈现出复杂化、综合化的特征,单一的组织和制度已无法满足打击违法犯罪、监管市场秩序、维护社会安全等方面的要求。毕竟,现代社会中“没有哪项政策(和法律)是一个‘单一的组织’独自制定和执行的”。[14]基层食药监执法将长期保持复杂性,执法事务的综合性是这种复杂性的重要表征。跨职能执法事务在食药监执法领域十分普遍,需要食药监执法部门与其他职能部门合作应对。如针对食用农产品的执法,往往需要农业管理部门的协同;食用肉类执法,有赖于畜牧部门和检疫部门的支持;疫苗监管执法,需要卫生部门和防疫部门的配合。在执法事务横跨多个领域、牵涉不同职能的情况下,相关执法机构的有效协调与合作,是这类执法事务得到妥善处理的基本组织保障。
  然而,对于执法事务提出的职能整合要求,执法体制的回应能力始终不足。随着市场监管改革和执法体制改革的深入,[15]各类执法部门在职能、权限、程序、技术等方面不断分化。随着职能分割的深化,部门间的组织壁垒也日益坚固,甚至开始出现部门利益影响行政法治、[16]弱化政府公共属性的问题。[17]实践中,在协同工作缺乏任务指标和考评压力的情况下,部门间开展实质合作的主动性和积极性较低。规则和制度层面的要求对协同部门仅能构成弱激励,这一问题在“行刑衔接”环节尤为凸显。由于地方公安部门普遍面临任务繁重和警力不足的困窘,其在刑侦事务和治安管理上尚且自顾不暇,当协同任务与本职工作存在资源竞争时,公安部门自然消极应对其他部门的合作需求。
  无法合作的执法部门犹如一座座“孤岛”,它们在职能、资源、信息、利益等方面都难以实现协同与整合,无法组成更具价值的“岛链”。[18]从后果看,上述“孤岛”困境对执法活动的开展、执法体制的运作以及法律的实效均产生了消极影响。第一,执法部门仅能依靠单一的行政职能系统来应对复杂的执法事务,执法者能够调动的力量相当有限,执法行动将长期面临信息匮乏和资源紧缺的问题;第二,由于执法部门之间缺乏交流信息和共享资源的动力与渠道,随着信息阻滞和资源分割的加剧,执法体制无法形成合力,执法的整体运作效率必然不断下降;第三,由于不同部门的执法能力存在差异,不同领域的执法效果也会出现分化,即强势部门的职能能够较好地实现,相关领域的法律约束力较强,而弱势部门的职能仅能有限地实现,相关领域的法律实施状况相对较差。最终,执法能力的失衡也导致了法律整体实效的失衡。
  三、执法能力的社会损耗
  与执法体制的运作过程相比,社会中的执法互动过程更具复杂性。一方面,社会实践具有一定的不规则性和无序性,作为执法场域的社会本身也隐含着诸多风险。另一方面,执法者与执法对象的互动是对具体社会关系和公众权益做出调整的过程,权利边界和利益格局的清晰化容易激起潜在的社会矛盾。上述风险和问题在基层社会语境下会被放大。我国正处于社会转型期,社会结构剧烈变动,社会内部的不均衡问题也较为凸显。尤其在基层,当社会现状与法律制度的要求普遍存在差距,执法容易受到重大挑战。
  (一)执法资源的“稀释”
  我国市场经济起步较晚却发展迅速,为满足市场规制的需求,国家在立法过程中借鉴了大量的域外法律经验。大规模的法律移植促进了法律体系的完善,但随着移植法出现本土适应性问题,针对依赖大规模法律移植进行法治建设的争论和反思逐渐兴起。[19]目前,我国的食品药品安全法规体系已经比较健全,在法律层面有食品安全法和药品管理法引领,还有诸多行政法规和地方性法规作为补充,在技术层面也建成了比较全面的专业技术标准体系。但是,立法层面的完善并不必然转化为执法层面的有效性。从基层社会和欠发达地区的经验来看,社会对法规的配合程度仍然较低,社会生产生活实践与执法目标的矛盾普遍而激烈。以乡村地区零售药店的监管为例,根据2013年修订的《药品经营质量管理规范》,零售药店必须配备至少一名常驻执业药师,但乡村地区的执业药师严重稀缺,无法满足快速扩张的零售药店行业的需求。现实中,大部分零售药店的药师仍然是流动执业,多家药店聘用同一名执业药师的现象很常见,甚至这些药师只在资质认证和执法检查时才会出场。
  在社会现状与法律制度仍然存在较大距离的情况下,法律的实施可能会出现以下问题:第一,社会公众和执法对象运用固有的生产生活经验和知识去理解法律内涵时难免存在困难,公众对法律的认知和认同程度不高;第二,社会群体缺乏遵守法律的能力和条件,[20]违法成为他们无奈的选择。如果要对法律执行的有效性进行公式化估算,可以将法律运行的理想状态视为公式的分母,再将法律运行的实际状态视为公式的分子,两者的比例能够反映出法律实施的真实状况。[21]如果社会中违法现象的数量过于庞大,其整体规模超过了守法现象,甚至,在特定情境下无人不违法或某项法规无人遵守时,社会便会陷入违法过剩的危机。[22]
  在基层社会,违法过剩主要缘于法律制度的“水土不服”。社会的守法状况不佳时,执法的生态也会不断恶化。安东尼·吉登斯从权力与资源的关系切入,将国家权力运行所需的资源视为“能动者为完成所做的一切事务而在其活动过程中予以运用的各类物质及非物质关系”,[23]并据此做出配置性资源和权威性资源的分类。[24]作为国家权力运行的重要方面,执法活动必须以一定的物质的或非物质的资源消耗为基础,执法者主要通过行政资源来换取法律的实效。因此,随着社会中违法现象的增加,执法体制的资源负荷便会加重。执法资源的相对稀缺,是执法能力的最大掣肘。在食药监执法领域,微小商户的无证经营现象属于典型的违法过剩。尤其在乡村餐饮市场中,微小型餐饮店几乎都是先经营后办证,导致以行政许可为中心的事前监管形同虚设。但是,由于基层执法部门长期人手不足,执法者对此也只能保持容忍,在执法中采取事后排查的管理方式加以解决。
  执法能力的强弱不仅取决于执法资源的绝对值,还取决于社会中的违法存量。面对违法过剩的局面,再强大的执法机构、再先进的执法制度也难免捉襟见肘。中国是幅员辽阔、人口众多的大国,县域范围内的市场规模已经相当庞大,基层执法部门却大多力量薄弱。以笔者深入调研的鄂西凉县为例,[25]该县辖区面积达4602平方公里,统计在册的被监管单位有7945家。而凉县整个食药监系统的干部不足百人,仅配备执法车3辆。可以说,凉县的上述情况是当前中国基层食药监执法现状的缩影。面对广阔的社会空间和庞杂的社会问题,执法资源被不断稀释。在执法资源始终相对稀缺的情况下,基层执法必须长期维持高负荷运转。基层执法能力陷入一种悖论:一方面,随着国家投入的增加和制度技术的发展,执法能力在不断提升;另一方面,在具体的社会问题面前,执法能力始终受到资源条件的制约而无法充分施展。
  (二)执法的“去决断化”
  执法的实质是国家行政机关将体现在法律中的国家意志落实到社会生活之中,[26]这一过程始终伴随着国家权力的运作。执法者依靠国家权力对执法事务进行决断,构成了执法互动的预设模式。这一模式主要有以下特征:一是执法过程的强制性。执法以国家强制力为后盾,执法对象必须服从法律的执行过程与结果,如果有人挑战法律的效力和权威,就会面临国家权力的“规训与惩罚”;二是执法者的主导性。在具体的执法场景中,执法者对执法事务拥有充分的裁决权,其认知和行动能够单方面地决定执法结果;三是执法流程的单向性。在执法活动中,执法对象需要服从执法者的裁决,认可国家权力塑造的社会关系和社会秩序,即使存在异议,一般情况下也只能进行法定的事后申诉。执法的决断模式具体如下页图1所示。
  然而,实践中的执法互动往往无法完全符合预设,社会中的许多因素会压缩执法决断的空间。首先,在执法决断过程中,执法对象未必完全服从,一些违法者会进行抵抗,而执法者也可能会在对抗中落于下风;其次,在法律没有获得理解和认同的情况下,执法无法得到社会的支持,围观执法活动的公众甚至会质疑和指责执法者,个案中的执法矛盾可能演变为群体性的执法冲突。一旦执法活动造成不良社会影响,社会舆论会给执法体制造成巨大压力,一线执法者还可能面临体制性的问责和处分。
  (图略)
  图1执法的决断模式
  在上述因素的影响下,社会中的执法互动会出现异化,呈现出一种“去决断化”的倾向。例如,在处理基层小商户的无证经营问题时,执法者一般不会直接采取处罚或取缔措施。执法者的策略是:先对违法者下达限期整改通知,要求其立刻停止违法行为;再对违法者进行批评教育和法律宣传,引导其尽快办理行政许可。在上述行动中,为避免引起执法对象的不满和对抗,执法者会向执法对象“说好话”,还可能反复多次地“做工作”。[27]这些行动往往需要耗费执法者的大量时间和精力,给执法带来诸多额外的成本。实践表明,大多数基层执法活动并不具有强制性,鲜有执法者会主动采用强制措施来推动执法进程。在现实互动中,执法者与违法者在一定程度上处于相持态势,双方的博弈往往势均力敌。而且,执法双方在主观上都倾向于维持良好的互动,避免打破相对和缓的人际关系。总之,实践中的基层执法互动大多无法直接决断执法事务,参与执法的各方将执法互动塑造成一个讨价还价、寻求共识的过程,使得执法互动呈现出反复性和可协商的特征。[28]
  从行为的特征看,执法互动的异化主要体现为执法的协商化。执法双方通过反复协商达成共识,并以这种共识为基础共同推动执法。这一机制主要有以下几个特点:一是执法行动的弱强制性。由于进行执法决断存在较大风险,执法者为了规避风险,会尽量避免动用强制措施。如遇阻力,执法者宁愿花费更多的协商成本,甚至宁可一线弃权。二是执法过程的共构性。由于强制执法权的缺场,执法双方的力量对比得以保持相对均衡。执法对象可以充分表达诉求和意见,执法者也会主动进行回应。执法互动演变为执法双方就法律事实和法律关系进行讨论,并就具体利益进行讨价还价的过程。执法者和执法对象都能对执法过程施加实质影响,执法结果由各方力量共同塑造。三是执法进程的反复性。执法过程的共构性决定了,执法对象能够基于互动与执法者进行充分博弈。执法互动包含了执法对象开展权利抗辩、表达利益诉求的环节,执法对象的需求往往能够当场得到回应。执法双方需要经过反复多次的协商,才能达成共识。执法协商在一定程度上替代了行政复议和行政诉讼的制度功能。执法过程的协商化机制,具体如下页图2所示。
  执法互动的协商化机制隐含了执法能力损耗的风险。在实践中,执法协商虽然能够暂时缓和矛盾和冲突,但也容易产生执法者扭曲法律意志的问题。一方面,从执法决断到执法协商的演变过程,必然存在执法者对违法者的妥协。执法协商是执法者为了回避矛盾冲突的选择,随着阻力和风险不断增加,执法双方的有原则协商可能会演变为执法者单方面的无条件退让。另一方面,执法协商的普遍化可能会引起社会法律意识的偏误,甚至让违法者认为法律的意志可以随意更改、法律的权威可被随意挑战。在法律欠缺威慑力的情况下,执法更加难以为继。
  (图略)
  图2执法过程的协商化机制
  四、执法能力的一线再造
  执法者是具有高度能动性的行动群体,他们虽然无法彻底根除执法偏差,但至少会采取积极行动,避免执法持续陷入困境。尤其是,当某一类违法行为严重侵害社会利益或造成恶劣影响时,执法者会积极调动体制和社会资源来克服执法难题。实践中,执法者拥有丰富的策略和战术,这些策略和战术在一定程度上发挥着缓和社会矛盾、提升法律适应性、塑造法律权威等功能,能够帮助执法者在执法一线再造执法能力。
  (一)基于自由裁量的灵活执法
  基层食品药品市场长期存在“小、散、乱”的问题,许多经营者在资金、技术和管理等方面先天不足,这类执法对象往往难以适应高强度的监管和执法。面对此类对象,执法容易产生两个层面的矛盾:第一,由于执法对象缺乏基本的守法条件和能力,他们在严格执法面前没有退路,很容易转而采取激烈的抵抗行为,甚至通过“闹大”给行政体制施压;[29]第二,即使执法者能够无视抵抗、严格执法,执法裁决也很可能陷入“执行难”。法律不仅没有获得实效,还会因为执法对象的不合作而“蒙羞”。诸如高额罚金等处罚措施,在基层执行过程中大多流于形式。[30]上述矛盾会在过程和结果层面阻碍执法,需要执法者应对。
  一线执法是执法矛盾的聚集地和高发区,缓和执法矛盾一直是执法者的重要目标。在执法过程中,执法者不能仅考虑法律的目标,还需要结合执法对象的处境和执法互动的形势来选择行动方案。例如,在行政处罚过程中,执法者需要顾虑执法对象的承受能力,否则将面临执法对象基于生存伦理的质疑。如果执法者不能在
北京大学互联网法律中心


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