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【期刊名称】 《河北法学》
农业法律体系框架研究
【英文标题】 Research on the Framework of Agricutural Legal System
【作者】 丁关良【作者单位】 浙江大学管理学院
【分类】 法律社会学【期刊年份】 1999年
【期号】 5【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.171072    
  
  

所谓农业法律体系或农业立法体系,是指以切实保障农业和农村持续、稳定、协调发展为目标,由不同类别、不同层次,门类齐全、结构合理有序,既有一定的分工、又互相协调统一,调整农业经济关系的法律规范的有机整体。农业法律体系研究既是一个理论问题,又是一个实际运用问题,它涉及面广,是一个庞大社会工程,不仅涉及建立和健全农业法律体系的必要性和可行性以及条件,农业法律体系的模式和总目标,建立农业法律体系的指导思想和基本原则;而且还涉及到农业法律体系层次、基本框架、具体内容和实施步骤。本文主要对农业法律体系框架研究作一综合述评,并提出我们认为较完整的理论上农业法律体系框架构想。

一、农业法律体系研究之重要性和现实性

农业是我国经济发展、社会安定、国家自立的基础,农业的稳定发展是国民经济稳定增长的前提。在产品经济条件下,农业始终依靠单一的行政手段进行直接管理,农村改革前,农业发展速度出现起伏、波动,充分暴露了这种单纯依靠直接行政管理的农业管理体制的局限性。在农业走向社会主义市场经济的道路上,农业专业化、商品化、社会化和现代化程度将不断提高,农业内部各方面的关系,农业与国民经济其他部门和社会各方面的联系越来越密切、越来越复杂,显然,农业管理就不可能游离于法制的轨道之外。目前,社会主义市场经济是一种法制经济已成为共识,同时,我们认为农村社会主义市场经济也应是一种法制经济,即在农村社会主义市场经济中,市场主体的资格需要由法律来确立,市场主体的行为需要由法律规范来界定,市场运行的规则需要靠法律来构筑,市场竞争的公平开展需要由法律来保障,市场主体的财产权益需要由法律来维护,市场主体之间的各种经济纠纷和各种违法犯罪行为需要由法律定分止争,农村社会保障体系也需要靠法律来建构。早在1983年,中发1号文件就指出:“加强立法工作。建议国家机关对农村各类经济形式及其活动,加强法律管理,制定相应的法规”。中发[1991]21号文件《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》第37条明确规定:“加强立法工作,逐步把国家对农业和农村的宏观管理纳入法制轨道。……要抓紧制定农业基本法等法律法规,确立农业在国民经济中的基础地位,保障农业持续、稳定、协调发展”。第八届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》强调和要求:“把加强农业放在发展国民经济的首位”,“健全国家对农业的支持和保护体系,并使之制度化、法律化。”1997年3月10日八届全国人大常委会关于检查《农业法》实施情况的报告,“根据执法检查中存在的问题,布赫提出了进一步贯彻实施《农业法》的五点建议:一、牢固树立农业法制观念,进一步提高执法水平:……五、加快制定配套法律法规,保障《农业法》的贯彻实施。”可见,加强农业立法,建立和健全农业法律体系已提到农业发展的议事日程。

党的十一届三中全会以来,我国的法律建设进入了蓬勃发展的新阶段,农业立法也逐步受到党和国家的重视。1979年以来,我国已制定和颁布了《农业法》、《农业技术推广法》、《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《进出境动植物检疫法》、《环境保护法》、《乡镇企业法》等10多部农业法律、40多部农业行政法规以及农业部制定的340多部部门规章,可以说农业立法工作已经取得了重大进展。但是,我们也应该清醒地认识到,农业立法还存在一些亟待解决的问题:(1)农业立法滞后;(2)农业立法薄弱;(3)农业法规分布极不均匀;(4)农业法规带有浓厚的计划管理痕迹;(5)农业立法质量不高;(6)农业法规层次低;(7)《农业法》的配套法规立法跟不上等,与农村社会主义市场经济也是法制经济的要求相比较差距较大,许多重要农业法律还没有制定出来,农业法律体系还很不完善。因此,必须加强对农业法律体系研究工作,使之真正达到建立和健全农业法律体系,走以法治农、以法建农、以法促农、以法兴农之农业发展道路,才能保障农村经济持续、稳定、协调的发展。

二、农业法律体系框架研究之主要观点述评

根据农业法律体系框架研究的时间和内容差异,我们分两个主要时期进行综述:

(一)《农业法》颁布前有关农业法律体系研究之主要观点综合述评。

据有关资料表明,较早提出研究农业法律体系的是原农牧渔业部政研室法规处的徐荣信处长,他在1984年6月24日中国农业经济法研究会成立大会上作了《关于我国农业立法情况的介绍》[1]报告,明确提出加强“如何建立我国的农业经济法体系”研究。随后,姚庆辰首先发表了《努力建设有中国特色的社会主义农业经济法体系》[2]一文,对建设农业经济法体系、农业经济法体系的条件、建立农业法体系的必要性、完善农业经济法体系的方法等问题作了阐述,但该文未对农业法律体系的具体内容或基本框架作研究。下面简述这一时期的主要观点:

第一种观点,宋维义在《浅议农村经济法的概念》[3]一文的附录中首次提出我国社会主义农村经济法体系的框架及内容,其框架包括:(1)综合性的经济法规;(2)农、林、牧、副、渔业法规;(3)农村工业管理法规;(4)农村商业管理法规;(5)农村运输业、服务业管理法规;(6)农村财政、金融管理法规;(7)农村科学与技术管理法规;(8)农村自然资源、能源和环境保护法规;(9)小城镇建设管理法规;(10)农村经济组织管理法规;(11)农村经济联合保障法规;(12)农村涉外经济法规;(13)农村经济信息、科技情报管理法规;(14)农村教育法规;(15)农村卫生、防疫管理法规;(16)农村消防、安全管理法规;(17)农村劳动人事管理法规;(18)其他有关农村经济与社会事业发展计划、计量与标准化管理、流通管理和工商行政管理等各种经济法规。

第二种观点,高宽众在《农业发展必须建立在稳定的法制基础上》[4]一文中提出,农村法律体系的基本结构包括:(1)农业基本法;(2)对进入再生产过程的各种经济运行主体的规定,即农村经济组织方面的法律;(3)对农业再生产过程中各种传统的、现代的基本生产要素的立法;(4)保证农业生产安全和稳定的立法;(5)对农产品流通的立法;(6)对农业收入分配,包括初次分配和再分配的立法。

第三种观点,骆友生在《加强农业法制建设的探讨》[5]一文中提出,农业立法包括:(1)增加农业投入的立法;(2)积极推广农业科学技术的立法;(3)稳定和完善家庭联产承包制的立法;(4)保护耕地的立法;(5)制定农业基本法。

第四种观点,陈继明、吴志冲、姚庆辰合著的《试论建设有中国特色的社会主义农业经济法体系问题》[6]一文中提出中国特色的社会主义农业经济法体系框架,包括:(1)农业基本法;(2)农业部门法;(3)农业运营法,亦即农业科技和管理的法规;(4)农业两冀法,也称农业工商法;(5)地方农业立法。

第五种观点,王金鼎在《关于中国农业经济法体系若干问题的探想》[7]一文中提出中国农业经济法体系从结构上应由农业基本法、农业部门法和农业争讼法三部分组成。

第六种观点,沈雯辉在其主编《农业经济法教程》[8]一书中提出农业经济法立法体系的基本框架,第一层次的农业基本法;第二层次,在农业基本法之下,对农业经济领域中各个方面的基本制度进行规定,具体包括:(1)农村经济运行主体,即各种农业经济组织方面的法律规定;(2)农业生产方面的法律规定;(3)农产品流通方面的法律规定;(4)农业收入分配方面的法律规定;第三层次,在上述第二层次的法律下,再制定各自相应的配套法规。

这一时期上述种种观点的提出,已经揭示出农业法律体系研究已真正开始起步,并已充分认识到建立和健全农业法律体系,以法律手段来规范、引导和保障农业持续、稳定、协调发展,实现依法治农之重要性,特别是提出了尽快制定对发展农业的种种基本问题作出明确的法律规定,带有全面性指导农、林、牧、渔业长期发展的最根本、最主要、最稳定的“农业基本法”,为保障农业在国民经济中的基础地位,发展农村社会主义市场经济,维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益,促进农业的持续、稳定、协调发展提供理论基础和指导,加快了《中华人民共和国农业法》的出台进程,也加速了农业立法进程。但农业法律体系研究刚刚开始,未免存在着一些明显缺陷:(1)研究对象较杂,门类之间重叠较多;(2)涉及农业经济关系面较窄,门类单一不齐全;(3)缺少层次研究,层次界限不明;(4)重管理与义务性规范角度考虑立法,而忽视重行为与权利性规范角度考虑立法;(5)没有脱离产品经济的窠臼,忽视保护农业生产劳动者合法权益;(6)只注重研究体系框架,很少涉及每类中的各种具体法律内容。

(二)《农业法》颁布后有关农业法律体系研究之主要观点综合述评。

1993年7月2日起颁布实施的《中华人民共和国农业法》,以基本法的形式对农业的基本目标、发展农业的对策性措施、农业在国民经济中的基础地位、农业生产经营体制、农业生产、农业流通、农业投入、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护等重大问题,以及违反农业法应承担的法律责任,作了全面概括规定,它不仅是指导农业和农村经济活动的基本法律,也是制定各项具体农业法规的法律依据,更是进一步建立和健全农业法律体系的基础和依据。《农业法》颁布后,对农业法律体系研究更加热烈和深入,按研究时间先后其主要观点有以下几种:

第一种观点,骆友生和王乐君在《新形势下的农业和农村法制建设》[9]一文中指出,《农业法》是我国农业方面的一部基本法,也是国家对农业进行宏观调控的一部大法,当前迫切需要抓好《农业法》配套法规的制定,其农业和农村经济立法重点工作:一是规范生产经营主体的立法工作;二是调整生产经营关系方面的立法工作;三是发展农产品市场,稳定农产品流通秩序方面的立法工作;四是调整农业收入分配关系的立法工作;五是资源和环境保护方面的立法工作;同时,还要抓紧促进农业科技、教育事业发展方面的立法工作,保障农民权益方面的立法工作。

第二种观点,孙佑海在《论市场经济条件下的农业和农村法制建设》[10]一文中提出当前和今后一个时期农业和农村立法的重点是:(1)关于健全和完善农村经营体制的立法;(2)关于深化农村流通体制改革的立法;(3)关于加强国家宏观调控农村经济的立法;(4)关于保护农民利益的立法;(5)关于保护农业自然资源和环境的立法。

第三种观点,丁关良在《社会主义市场经济下的农业法规体系初探》[11]一文中提出我国农业法规体系大体上可以划分为三层:第一层次的农业基本法《中华人民共和国农业法》;第二层次,在《农业法》之下,对农业经济领域中各个方面的基本制度进行规定,制定与《农业法》相配套的具有实质性事项规定和具体措施规定的各种法律法规。大体上可以分为以下七个方面:(1)农业经济运行主体方面的法律法规;(2)农业资源利用、保护、开发方面的法律法规:(3)农业生产经营方面的法律法规;(4)农业流通方面的法律法规;(5)农业收入分配方面的法律法规:(6)农业科技教育方面的法律法规;(7)农业管理和监督方面的法律法规;第三层次则根据第二层次的法律法规制定必要实施细则或规章。该文对上述七个方面立法提出了各种具体的法律法规。党双忍在《对我国农业法制建设的几点思考》[12]一文中提出:“以《农业法》为主体,建立具有我国特色的农业法律体系。根据国内有关研究成果,这个体系包括以下七个方面的内容”,与上述七个方面内容相吻合。

第四种观点,王乐君在《国外依法兴农的经验及启示》[13]一文中提出加快农业立法进程,重点抓好以下几方面的立法:(1)强化农业支持、保护和宏观调控方面的立法;(2)重视农业生产经营主体方面的立法;(3)加强农业生产要素市场和农产品流通方面的立法;(4)加快农业灾害救济和保险方面的立法。

第五种观点,朱希刚、冯海发在《论我国农业宏观调控的手段配置及体制保证》[14]一文中提出,这套法律体系应包括:(1)农业基本大法;(2)规范市场交易行为和维护市场交易秩序方面的法律;(3)保护农民产权和利益方面的法律;(4)农业资源和环境保护方面的法律;(5)保障农业投入方面的法律;(6)农产品品质质量方面的法律;(7)实现社会公平方面的法律;(8)规范农业行政管理部门方面的法律。

第六种观点,任大鹏在《加强法制建设实现依法治农》[15]一文中提出社会主义农业法律体系应当包括以下几个方面:(1)规定农业的发展目标、基本经营体制、农业生产经营活动的基本原则的农业基本法;(2)规定国家为实现整体利益对农业经济生活进行必要的干预和对农业发展进行宏观调控的法律:(3)规定农民和农业合作经济组织及其他农业经济主体的法律地位以及维护其合法权益的法律;(4)规定国家机关对农业经济活动进行行政管理时应当遵循的原则、程序和权利行使范围及方式的法律;(5)为保障农业的持久、稳定发展而对农业资源开发和利用、农业环境保护做出规定的法律;(6)保障国家、集体和其他经济组织及农民对农业的投入稳定增加以改善农业生产条件的法律;(7)规范农业生产要素市场和规范农产品流通秩序的法律;(8)促进农业科学技术进步和发展农业教育的法律;(9)规定农业灾害救济和农业保险的法律;(10)加强农村社会保障体系建设的法律。

第七种观点,王存学、马骧聪、黄明川、李生等人在《农业法律体系建设基本问题》[16]一文中提出根据建立社会主义农村市场经济的需要,农业法律体系基本框架主要应当包括以下几个方面的内容:(1)农业宏观调控方面的法律法规;(2)农业生产经营主体方面的法律法规;(3)农产品流通和市场交易方面的法律法规;(4)农业生产安全方面的法律法规;(5)农业资源保护方面的法律法规;(6)农民利益保护方面的法律法规。

第八种观点,权昌会、吴晗在《农业法律知识读本》[17]一书中提出农业法律体系主要由以下几个方面内容构成:(1)确立农业宏观调控政策的法律、法规;(2)调整农业市场经济主体的法律、法规;(3)规范农产品流通和市场交易的法律、法规;(4)保障农业生产安全的法律、法规;(5)保护农业资源方面的法律、法规。爬数据可耻

上述种种观点中,许多专家、教授和学者都提出了农业立法层次设想,(1)“二层次论”,即第一层次为《农业法》;第二层次为法律、法规。(2)“三层次论”,即第一层次为《农业法》;第二层次为法律、法规;第三层次则根据第二层次的法律、法规制定必要实施细则或规章。(3)“四层次论”,即第一层次是农业法;第二层次是就农业和农村经济特定的经济关系或某个领域的问题进行规定的专门法律和法规;第三层次是为实施专门法律而制定的法规和部门规章;第四层次是地方性法规和地方规章。

这一时期农业法律体系研究是上一时期的继续和深入,它不仅

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