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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
律师代理申诉制度的探索与思考
【副标题】 以H省检察机关的试行实践为样本分析
【英文标题】 The Exploration and Thinking of the Lawyer Agency Appeal System
【英文副标题】 The Analysis on the Trial Practice of Province Procuratorial Organs
【作者】 龙婧婧【作者单位】 湖南省人民检察院{检察员,法学博士}
【分类】 律师
【中文关键词】 检察机关;律师代理申诉;社会治理;权利救济
【英文关键词】 lawyer agency appeal system;procuratorial organs;social governance;right relief
【文章编码】 2095-1140(2017)02-0096-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 96
【摘要】 律师代理申诉制度是深入贯彻党的十八届四中全会精神的制度创新。在检察机关的试行中,律师代理申诉对破解社会治理顽疾、保障控告申诉人权利救济、重树司法权威有积极的促进效果,但同时也存在律师代理申诉的案件范围不统一、代理方式有争议、代理申诉律师的角色定位不清晰以及律师代理申诉后的法律后果缺失等问题。因此,要深入推进律师代理申诉制度的规范化,还需要不断推进制度的法制化、完善我国律师有关制度、培育崇尚法治的现代文化等配套保障。
【英文摘要】 Lawyer agency appeal system is an institutional innovation which thoroughly implement the Party’s in the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee.In the trial of the procuratorial organs, lawyer agency appeal system not only has actively promoting effect of solving social governance ills, protecting the rights of complainant to relief, re-establishing judicial authority, but also has some problems such as the scope of the case is not unified, the agent mode has dispute, the lawyer’s role is not clear enough and the lack of legal consequenceafter agent. Therefore, to further promote the standardization of lawyer agency appeal system, we have to continue to promote the legalization of this system,improve the system of lawyers in our country and cultivate the modern culture advocating the rule of law.
【全文】法宝引证码CLI.A.1226332    
  律师代理申诉制度是深入贯彻党的十八届四中全会精神、深化司法体制改革和社会治理体制改革的重大举措。检察机关为深入推进该项制度,以“先行试点、积累经验”为原则,积极稳妥地开展了试点工作,取得了一定成效。但从目前各地试行律师代理申诉制度的实践来看,对一些事关该项制度成败的关键性问题仍未形成统一认识,存在不少分歧,需要进一步研究并厘清界定。
  一、检察机关试行律师代理申诉制度的实践价值
  律师代理申诉这项制度源于十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),“不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实行由律师代理制度”。从H省检察机关试行情况来看,该项制度对提升国家社会治理能力,保障当事人依法行使申诉权利、增强司法公信和司法权威具有重要的实践价值和深远的历史意义。
  (一)有助于破解社会治理顽疾
  近年来,涉法涉诉信访案件逐渐成为社会关注的焦点、难点,成为现代社会治理的顽疾。来访来信数量呈井喷式增长并一直高位运行,重复访、多头访、越级访、缠闹访高居不下,各种极端访的形式层出不穷,哭闹、堵门、打横幅都近乎常态,更有“裸访”[1]、“设灵堂访”[2]等让人“耳目一新”的形式。有数据显示,2013年H省检察院共处置缠闹访97件,2014年共处置缠闹访123件,2015年共处置缠闹访136件(如图1),缠闹访态势持续上升。而自试行律师代理申诉制度以来,缠闹访的数量明显减少,2016年上半年省院处置缠闹访28件140人,比去年同期的67件181人,分别减少了58.20%和22.65%(如图2)。同时,H省各级检察机关试行以来,共适用律师代理申诉案件127件,息诉119件,息诉率93.7%,有效化解了一些久诉不息的“骨头案”、“钉子案”,切实维护了社会安定与和谐。可见,律师对依法理性控告申诉的引导作用十分显著。
  如曾某某不服C市中级人民法院对其子涉嫌非法占用农地罪的判决,控告原案侦查人员利用职权徇私舞弊,陷害其子而多次到C市检察院上访缠闹,谩骂撒泼,无视接访干警的说理解释,严重影响正常的办公秩序。在此情形下,接访干警告知其可以委托律师代理申诉,以期借助律师的专业优势,引导申诉人依法理性表达诉求,依法维护权利。于是,曾某某自行委托了律师代理申诉。在律师的引导和帮助下,曾某某不再有缠闹行为,申诉变得理性平和了,并对检察机关最后作出的不予抗诉决定坦然接受。
  (二)有助于保障控告申诉人权利救济
  诉讼是法律知识和法律思维的竞技场。按照《人民检察院受理控告申诉依法导人法律程序实施办法》的规定,申诉案件应当纳入相应的法律程序予以处理。作为普通老百姓的申诉人往往不知道依何程序进行控告申诉、不知道诉求是否符合法定事由条件、更不知道是事实错误还是程序错误等。若控告申诉人不懂法,则诉讼法所规定的诉讼权利就难以变成当事人实际享有的诉讼权利并以此保护当事人的合法利益。因此,控告申诉人具有“申诉”的权利能力,并不必然具有“申诉”的行为能力。只有“在当事者自身对诉讼的展开前景有确切的了解,能够把握在什么阶段采取什么行动就会带来什么样结果这一前提下自觉地进人程序过程”{1},权利才能有保障。律师作为提供法律服务的专业人士,则可弥补控告申诉人的能力不足,以其娴熟的法律知识和丰富的司法经验,引导申诉人准确区分普通信访与诉讼类事项;帮助控告申诉人分析判断其不服的判决、裁定、决定是否确有错误以及是何种类型的错误,并据此有针对性地为控告申诉人提出权利救济的最佳方案。如唐某某不服L市检察院对造成其伤害的犯罪嫌疑人作出不起诉决定向L市检察院申诉,该院在受案时告知并建议其委托律师代理申诉。鉴于唐某的实际困难,该院联系当地司法行政部门为其确定了一名法律援助律师代理申诉。代理律师尽心尽责,就该案的焦点问题伤情鉴定提出三个疑问。该院围绕律师的意见咨询了省、市级专业人员,并分别予以答复。代理律师对检察机关客观合理的解释表示理解和认可,并劝导说服了唐某某。同时,代理律师建议唐某某提起民事诉讼,并将检察机关在办案中发现的有利于其救济的证据阐明,为其权利救济提供了有力帮助。
  (三)有助于重树司法权威
  随着冤假错案的频发,人民群众对司法机关的态度愈加纠结,既想通过法律途径得到救济,又对司法机关信任不足。许多控告申诉人甚至为了自身利益,偏执地把无理申诉说成有理、把部分有理说成是全部有理,甚至把歪理说成是正理等,一旦自己的诉求没有得到满足,就不依不饶申诉不止,导致案件常常终而不结、你终我不终,严重影响司法权威、浪费司法资源。而当代理申诉律师介人案件,以其职业法律人的法治思维、法治理念对案件提出意见并进行理性评说,往往容易得到控告申诉人的认同,有利于消弭控告申诉人对司法机关、案件承办人的成见和偏见,增强对司法机关所作决定的理解力、接受度和信任度。所谓“旁观者清、当局者迷”,代理律师对案件结果的感受和态度会直接影响控告申诉人的行为,增强司法机关依法处理问题的公信力,有助于案件化解。如郭某某不服Z市中级人民法院对其以徇私舞弊不征、少征税款罪作出的生效判决而在刑满释放后曾长期赴省进京到法院上访,未果后郭某某转而向Z市检察院申诉,要求检察机关提出抗诉。Z市检察院在受理该案时即告知并建议其委托律师代理申诉。此后,在郭某某委托律师的全程参与下,承办人加强与律师的联系沟通、充分听取律师意见并按照律师要求召开案件公开听证会,对郭某某的诉求和律师意见逐一进行论证阐述。最后,检察机关作出的不予抗诉决定得到了律师的充分认可,在律师的释法劝导之下郭某某也认罪服判、息诉罢访。
  二、检察机关试行律师代理申诉制度的问题分析
  律师代理申诉制度的推行并非一朝一夕之功,需要不断的实践探索、经验积累。在H省检察机关试行探索中,各地做法不一,对一些问题的认识都不同程度地存在困惑,对全面推行该项制度不同程度地存在掣肘。
  (一)律师代理申诉的案件范围不统一
  律师代理申诉的案件范围是包括一般的涉法涉诉信访案件[3]还是仅限于刑事申诉案件[4],实践中各地做法不一,争议不少,其症结在于对“申诉”的理解有差异。持前者观点认为,申诉是通常所指的信访人控告申诉、反映诉求,其应该包括涉法涉诉信访案件;持后者观点认为,申诉专指刑事申诉案件。笔者认为对“申诉”的理解应把握以下方面:
  1.制度的内涵要求。《决定》明确“不服司法机关生效裁判、决定的申诉”才实行由律师代理制度,其实质将应由律师代理申诉的案件范围限定在对终结性裁判、决定的申诉。就检察环节而言,根据三大诉讼法和《国家赔偿法》、《人民检察院国家赔偿工作规定》、人民检察院复查刑事申诉案件规定》等法律法规,符合此范围要求的包括:不服检察机关自身做出的终结性处理决定的申诉,不服人民法院生效的刑事判决、裁定向检察机关申诉,不服人民法院生效的民事判决、裁定、调解书或者不服人民法院生效的行政判决、裁定向检察机关申请监督,以及不服人民法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定或者民事、行政赔偿决定以及人民法院行政赔偿判决、裁定向检察机关申请赔偿监督。因此,并非所有的涉法涉诉信访案件都符合规定。
  2.司法实践的需要。自民诉法修改实施以来,向检察机关申请民事、行政监督的案件大大超过刑事类申诉案件,如H省检察院2014年不服人民法院生效民事、行政裁判申请检察机关监督的有1866件,不服人民法院生效刑事裁判的有1022件;2015年不服人民法院生效民事、行政裁判申请检察机关监督的有1798件,不服人民法院生效刑事裁判的有1084件;2016年不服人民法院生效民事、行政裁判申请检察机关监督的有1644件,不服人民法院生效刑事裁判的有1018件。(如图3)
  检察机关能够受理的此类不服人民法院生效民事、行政裁判申请监督的案件最终获得检察机关予以监督纠正的可能性实则不大,从省院民行检察部门获悉的近年数据来看,检察机关作出不支持监督申请决定的比例平均达52.4%,即使检察机关向法院提出或提请抗诉了,最终能够获得改判的则更加少了。在此情况下,在申诉人试图获得权利救济的最后一根稻草失灵后,其对检察机关的怨气和对检察机关不支持监督申请决定不服的怒气可想而知,这类案件化解的难度不言而喻,远大于刑事类案件。如果将律师代理申诉仅限于刑事申诉案件的话,那么向检察机关申请民事、行政监督的案件可能会因为缺乏律师代理而出现大量缠访闹访、久诉不息的现象,那么试图通过律师代理申诉制度促进社会矛盾纠纷得以化解的功能发挥将受到限制,该项制度的优越性难以体现。
  笔者认为,检察机关适用律师代理申诉的案件范围应该选取如下较为合适可行:(1)不服人民检察院作出的不起诉决定、撤销案件决定以及不服人民检察院因犯罪嫌疑人没有犯罪事实,或者符合刑诉法第十五条规定情形而作出的不批准逮捕决定,向人民检察院提出申诉的;(2)不服人民法院已经生效的刑事判决、裁定,向人民检察院提出申诉的;(3)不服人民法院已经生效的民事判决、裁定、调解书,申请人民检察院监督的;(4)不服人民法院已经生效的行政判决、裁定,申请人民检察院监督的;(5)不服人民法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定或者民事、行政诉讼赔偿决定以及人民法院行政赔偿判决、裁定,请求人民检察院进行赔偿监督的;(6)不服人民检察院其他诉讼终结的刑事处理决定,向人民检察院提出申诉的。值得指出的是,在此所讨论的律师代理申诉的案件范围是指检察机关在受理或办理此类案件时应当建议申诉人委托律师代理或为申诉人提供委托律师代理的有关帮助和服务。对控告申诉人自行委托律师代理的情形不受案件类型的限制。
  (二)律师代理申诉的方式有争议
  一般来说,申诉人是否委托律师代理申诉全凭其主观意愿。实践中,代理律师的选派途径一般有四种:一是申诉人自行委托律师代理申诉;二是申诉人申请法律援助;三是如果申诉人不愿自行委托律师,又不符合法律援助条件,检察机关可以致函律师协会,由律师协会及时向申诉人推荐律师或者由申诉人在涉法涉诉信访案件律师库中自行选择律师;四是从值班律师中选择代理申诉。
  存在争议的是,检察机关能否强制要求申诉人申诉必须由律师代理,若没有委托律师代为申诉的,检察机关能否不予受理。也就是说,在适用律师代理申诉制度中,可否采取强制律师代理申诉的方式。
  笔者认为,在现有法律框架内,律师代理申诉应以自愿代理为原则,对强制代理可作例外性的探索,即在规定情形范围内要求强制律师代理申诉。具体来说,可以申诉的层级和次数来区分:在申诉中,当检察机关告知申诉人可以委托律师代理,而申诉人没有自行委托律师,符合法律援助条件而不接受法律援助,并且拒绝律师协会为其推荐律师或者不愿在涉法涉诉信访案件律师库中选择律师的,检察机关对该申诉仍应依法受理、依法办理。当检察机关做出决定而申诉人仍不服继续向上级机关申诉或就同一问题向原办案机关重复申诉的,检察机关应当要求申诉人必须委托律师代理,若申诉人仍不委托代理的,检察机关可以不予受理。其主要理由在于:一是检察机关对控告申诉人的申诉权已经给予保障,若要求其向上级申诉或重复申诉时必须有律师代理已无法律上的障碍,且有助于通过引导申诉人委托律师代理,解决盲目申诉、乱申诉和无理缠诉缠访的问题;二是申诉人因对检察机关作出的决定不服而继续申诉或重复申诉就意味着检察机关在办案中与其多次沟通的效果不明显,仍未取得申诉人的理解和认同,如果申诉人仍不委托律师代理,那么很难期望他们在继续申诉时能理解检察机关作出的决定;而如果对这种重复申诉一律予以受理,那么将是对有限司法资源的莫大浪费。在此情况下,实施强制律师代理,以借助律师来化解双方之间的隔阂,将是实现息诉罢访的最佳方式。
  (三)代理申诉律师的职权及保障不明确
  1.代理申诉律师的职责。根据《律师法》二十八条、第三十条的规定,代理申诉的律师是在受委托的权限内,竭尽全力为申诉人寻求法律救济,维护其合法权益。根据中央政法委印发的《关于实行律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的实施意见(试行)》》精神以及试行实践,笔者认为代理申诉律师的职责应该包括如下方面:听取申诉人的诉求、查阅申诉材料;收集相关证据;代为撰写申诉材料;以律师事务所的名义出具代理意见或建议;及时与案件承办单位及其承办人联系沟通;向申诉人做好法律释明和服判息诉工作;协助申诉人开展司法救助工作等。
  2.代理申诉律师的权利。在申诉案件代理中律师到底有何权利,现行法律规定不明晰。目前理论界与实务界对申诉程序是否属于诉讼阶段也有争议,较为普遍的观点认为申诉程序是诉讼程序的组成部分,律师的申诉代理权是辩护权、诉讼代理权的必要延伸{2},因此律师在申诉代理中适用辩护和代理制度中律师享有的权利。笔者赞同该观点,认为根据《刑事诉讼法

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}[日]谷口平安.程序正义与诉讼(增补本)[M].王亚新,刘荣军译,北京:中国政法大学出版社,2002:86.
{2}宫鸣.申诉案件律师代理制度探索[J].人民检察,2016,(12-13).
{3}龙婧婧.律师代理申诉的角色定位[N].检察日报,2016-8-8(03).
{4}栾少潮实行律师代理申诉制度的思考与启示[J].中国法律评论,2015,(3).
{5}司法部法律援助司.2012年全国法律援助工作概览[J].中国司法,2013,(6).
{6}向小南.四川省D市刑事法律援助状况调研报告[D].重庆:西南政法大学,2014.
{7}陶髦.从欧美的法律援助谈我国律师法律援助与制度的建立[J].中国律师,1996,(3).
{8}李立家.对我国法律援助发展趋势的思考[J].中国司法,2013,(8).
{9}丁启明.德国民事诉讼中的强制律师代理制度[N].人民法院报,2015-9-18(08).
{10}卢乐云.构建“六位一体”的检察职业理念[J].人民检察,2016,(12-13).
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