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【期刊名称】 《中外法学》
宏观调控法的周期变易
【英文标题】 Of Periodic Evolvement of Macro—control Law
【作者】 张守文【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 经济法【期刊年份】 2002年
【期号】 6【页码】 695
【全文】法宝引证码CLI.A.13998    
  
  如同寒暑易节,四时变化,世上诸事往往都有兴衰沉浮的周期变易,以昭示“辨证”的铁律。尽管现时的许多著述都一再声称,法学的任务是研究法律的产生和发展规律,但对于相关的研究,特别是对于法的周期性规律的揭示,却甚为薄弱。这也许是因为认识规律不仅困难,且具有一定的“公共物品”属性,即发现规律难度大、风险高,而收益却相对较小。因此,对于较为“世俗”的法律,许多善于进行“理性计算”的法学家都认为,与其劳心费神地去探寻难觅的规律,还不若对较为实用的现行规范进行注释研究。[1]职此之故,对于法律是否存在“周期变易规律”等问题,自然易被普遍忽视或漠视。[2]
  上述问题在经济法领域同样存在。事实上,宏观调控法的周期变易问题,一直未能得到广泛关注。对于宏观调控法的变易性,人们已有所察觉;但对于这种变易是否存在周期性或规律性,则缺少探讨。由于宏观调控法的变易性或称不稳定性的存在,直接影响对经济法稳定性的认识,从而可能致使一些论者以此来否定经济法的独特价值和独立品格,并把经济法等同于经济政策;同时,在现代法理念尚未普遍确立的情况下,还可能在一定程度上困扰或阻碍经济法的研究和发展。[3]只有进一步研究宏观调控法的周期变易问题,才有可能逐渐发现经济法的周期变易规律,解决在理论和实践中存在的相关问题。
  对于周期问题,在自然科学和社会科学研究中都已有所涉猎。如化学元素排列的周期问题、经济运行的周期问题,[4]等等。但本文主要探讨的论题,既非自然科学所研究的周期问题,也非社会科学中的经济学、政治学等领域所探讨的经济周期和政治周期等问题,而是从法学的角度探讨宏观调控法的周期变易问题,实质上是探讨一种“法律周期”问题。
  鉴此,本文将着重探讨以下几个问题:1.宏观调控法的周期变易的客观性以及主要影响因素;2.宏观调控法周期变易的现实表现,以及存在的问题;3.周期研究所涉及的法律问题以及对法制建设和法学研究的启示。通过上述方面的探讨,本文试图说明:基于经济周期等因素的影响,宏观调控法的周期交易亦客观存在;宏观调控法的周期变易,对传统的、“静态”的法学理论和法制模式提出了新的挑战;这种周期变易,并不构成对以往法学理论的全盘否定,而是在继承传统法律某些特质的前提下而发生的“变异”或“扬弃”,[5]它有助于增进对法律,特别是对经济法的更新、更全面的认识。
  一、宏观调控法周期变易的存在及其影响因素
  何谓周期?如果宏观调控法的变易存在周期性,则主要受哪些因素影响?只有对这些问题予以回答,才能初步说明宏观调控法是否存在周期变易及其主要成因,从而有助于进一步说明宏观调控法的现代性和特殊性。
  周期,作为事物经过一定时期而做周而复始的循环变动的现象,其存在本是较为普遍的。但在许多法律研究者看来,法律的特点应是稳定,不宜变动,更不应“循环变动”,这样才能使法律具备应有的保守性和可预见性,从而保护人民的信赖利益。从某些角度,如从传统法律的角度,或者从封闭的法律体系的角度来讲,这无疑是有道理的。但是,随着经济和社会的发展,法律无论在“量”上还是在“质”上,都有了很大的变化,因为“世易时移,变法宜矣”——《吕氏春秋·察今》早已提出了这一思想。事实上,古今中外难以计数的“变法”活动,都揭示了经济、社会发展所带来的法律变易。由于“历史总有惊人的相似之处”,并且,类似的片段往往被一再“重演”,因而某些法律精神甚至法律制度虽然在不断变易,但仍在一定程度上存在着循环往复,从而在较大的时空领域形成周期变易。这种法律的周期变易,可能产生于多种原因,例如,类似“古为今用,洋为中用”的立法实践,以及对经济规律的“螺旋式上升”的认识等,[6]都可能产生法律的周期变易,并由此产生“法律周期”问题,这在宏观调控法领域体现得更为突出。
  宏观调控法的变动性,特别是某些调控规范的多变,因其显见而易察;但对于其立法或执法上的变动是否具有“周期性”,则缺少揭示,并因而可能影响经济法理论和制度的成熟。其实,如果稍加细究,即不难发现,宏观调控法变易的周期性是客观存在的。对于经济的周期波动,现代国家往往要采取“反周期”措施,即针对经济的周期波动,确立相应的防止或化解波动的经济政策,通过进行逆向调控,来使调控效果与经济周期的状态在松紧、张弛等方面呈反向变化,从而使其反周期的具体目标和手段也体现出周期性的变化。由于上述的宏观调控关乎国计民生,关涉相关主体的基本权利,因而必须将其纳入法制化轨道,以使调控行为能够依法进行,这就需要具有周期性变化的调控目标、手段等都尽在法网约束之中,从而使宏观调控法的变易也体现出周期性。
  可见,从较为广阔的时空来审视,或者至少从宏观调控法领域来看,应当承认“法律周期”或者宏观调控法的周期变易的客观存在。此外,由于法律本身非常复杂,其形成和发展乃“多因之果”,因此,法律周期也要受到多种因素的影响,特别是要受到经济周期、社会周期和政治周期的影响。其中,就与经济直接相关的法律而言,经济周期的影响是更大的。因此,在研究宏观调控法的周期时,有必要着重研究经济周期的影响。
  对于经济周期问题的研究,在经济学领域已有百余年的历史,其核心是研究经济的周期波动问题。经济波动,作为经济运行过程中交替出现的扩张与收缩、繁荣与萧条、高涨与衰退的现象,在广义上包括了周期波动、季节波动和随机波动,而在狭义上则仅是指周期波动。通常.周期波动是经济周期理论的主要研究对象,[7]因为只有研究经济的周期波动才更有意义。无论是著名的康德拉季耶夫周期(Kondratieff Cycles),还是朱格拉周期(Juglar Cycles)和基软周期(Kitchin Cycles)等,[8]都为人们进一步研究经济周期问题提供了重要的基础。例如,至今仍令欧美的一些人士不寒而栗的20世纪30年代的大危机,就被认为是上述三个周期的谷底的重合点。正是为了化解“大危机”这样的周期波动,许多现代国家都接受并走上了“干预市场”的道路。在凯恩斯理论得宠的岁月里,经济周期问题甚至几乎被认为“不成问题”,因为政府可以通过各类反周期政策去“熨平”周期;但随着凯恩斯理论在一段时期的失势和金融危机等各类危机的不断爆发,经济波动、经济周期的问题也越来越引起了人们的关注,[9]并形成了两类不同的观点:一类观点认为经济波动主要来源于外部力量的影响,如不当的经济政策、政府干预等都可能导致波动;而另一类观点则认为,经济波动主要来源于经济系统内部的因素。[10]这两类不同的“波动观”,不仅直接影响到具体应对政策的采行,而且也会影响到相关的经济立法。
  尽管人类的理性越来越被认为是有限的,但在现实中,由于种种原因,对于经济的周期波动,人们还是力图通过经济政策、法律等手段的运用,来实现反周期的目标,从而使那些为反周期而实施的各类经济政策及其周期变化的研究价值也随之增加。即使要研究“政策周期”和“法律周期”所构成的广义上的“制度周期”,也仍然需要研究经济周期,因为它是引发制度周期的主要因素。
  事实上,经济的冷热变化是其内在规律。由于供需总会出现失衡,因而经济运行的“非均衡”才是常态,相应地,经济的冷热变化规律也就要发生作用。为此,如何采取有效措施,避免经济患上“重感冒”,特别是在经济全球化的形势下,如何避免发生波及深广的“流感”,便非常重要。晚近的理论和实践都不断昭示:现实的经济与社会发展是“非均衡”的,波动总是存在的;在纷繁的波动中,周期性的波动更应关注,因为研究有规律的周期波动的成因和解决方法。才是更有意义的。对此,弗里德曼、熊彼特、庇古、杰文斯等一大批著名的经济学家都曾经做过研究,[11]其研究成果对于探讨宏观调控法的周期成因,也有一定的助益。
  许多学者的研究都表明,经济波动作为经济过程在“时间断面”上的体现,是客观存在的,但其幅度和频率是可以调控的。[12]人们可以通过分析影响经济波动的各个要素,找到相应的解决对策,使经济得以持续、稳定、协调发展。[13]为此,在近几十年来,各国尤其注意动用各类宏观经济政策以及相应的法律制度,来抑制或缓解周期波动,以使其给经济运行造成的损害降至最低。尽管有些学者怀疑政府调控的效果,但仍有许多学者强调政府在反萧条或反周期方面进行适度调控的必要性,并认为可以取得缓解周期波动的幅度、缩短萧条时间的“调控收益”。[14]
  经济周期的存在,会影响到社会的动荡和政治的飘摇,这不仅在很多国家的历史上都已有过例证,而且在当代也体现得更加明显。中国历史上曾经出现过多次大的经济波动,仅是在1949年以后,就出现了50年代末的“大跃进”与60年代初的“大饥荒”;10年文革停滞后与其后的整顿改革;改革开放以后的经济过热与持续整顿、通货膨胀与通货紧缩等多次大的经济周期波动。[15]一些学者的研究表明,经济周期实际上会直接影响到社会周期和政治周期的形成。[16]而社会周期和政治周期对立法的影响,在现代的宏观调控法上体现得更为明显。同时,经济周期还会直接影响到宏观调控的周期变化,从而会对宏观调控法产生影响。美国30年代的宏观调控立法,德国战后的宏观调控立法,中国90年代的宏观调控立法等,都说明了经济周期、社会周期、政治周期对宏观调控及相关立法的重要影响。[17]
  由于经济周期以及深受其影响的社会周期和政治周期,都使宏观调控法的立法和执法等受到影响,并形成其法制层面的周期变易,因此,从总体上说,经济周期以及与此相联系的社会周期和政治周期,是影响宏观调控法周期变易的最主要因素,这可以从宏观调控法周期变易的具体体现中得到进一步验证。
  二、宏观调控法周期变易的体现
  宏观调控法的周期变易,从总体上说,体现为宏观调控法在制度形成和调整侧重点上的周期波动,体现为对现实的经济和社会周期波动的逆向调整。具体说来,宏观调控法的变易周期要体现在多个方面。例如,在法制环节上可以表现为立法周期、执法周期等;在制度构建方面可以表现为具体的调控手段、调控目标上的工具周期、目标周期;在调控状态或效果上可以表现为松紧周期或张驰周期,等等。
  上述不同类型的周期,都是宏观调控法变易周期的体现,因而其间始终存在着密切的关联和具体的互动。例如,针对经济周期而形成的宏观调控法,在立法上必然也会具有一定的周期性,而其立法周期又会直接带来执法周期;同时,由于立法和执法都会受到立法宗旨和调整手段的影响,因此,立法周期与执法周期也与其调整目标和调整手段的变动周期等有关。通常,调整目标和调整手段的周期变动,会具体体现在立法、执法等方面,从而使立法和执法等也体现为周期变动。
  上述宏观调控法的各类周期,在我国现实中均有实例体现。例如,从调整目标和调整手段的周期变化来看,近几年来,随着我国宏观调控法的调整目标从遏制经济过热向化解经济过冷的转变,从抑制通货膨胀向消释通货紧缩的转变,相应地,宏观调控法中规定的调控手段,也发生了周期变化。特别是税率、利率、汇率、举债率、价格等主要的经济杠杆,一直在试图与总体上的调控目标的转变保持一致。例如,为了刺激经济增长,拉动内需,我国实行了积极的财政政策和稳健的货币政策,扩大了预算支出,提高了举债率,并适时地调低了利率;[18]为了刺激出口,大面积地提高了出口退税率,同时,为了用好国内和国外的“两个市场”,履行人世承诺,我国还大幅度地调低了关税税率,[19]等等。上述宏观调控措施的变化,更为具体地体现了我国近年来促进经济由冷转热,推进经济增长的总体目标。[20]
  调整目标的变化,在导致调整手段的变化的同时,也必将进一步带来相应立法和执法的变化。依据经济法的法理,宏观调控法关平国计民生和相关主体的基本权利,因而应实行“法定原则”,[21]并分别确立具体的预算法定原则、税收法定原则、国债法定原则、货币法定原则等,[22]从而使调整目标和手段的变化,也都将体现在立法上。由于调整目标和调整手段是随着经济的周期波动而做相应的变化,因而在立法上的相应规范或制度的侧重点上,也必然会体现出相应的变化,从而形成立法上的周期变易。
  例如,中国大陆自1994年以来形成的税法框架,是与当时的解决经济过热、抑制通货膨胀的调整目标相适应的,因而在具体的税法规定中有诸多规范,如关于固定资产、不动产的购置或买卖等方面的消极的税收规定,都体现了该调整目标。这也是宏观调控法配置资源职能的体现。而在90年代末的经济过冷、通货紧缩的形势下,税法的一些规范不得不作出或准备作出相应的调整,如停征固定资产方向调节税,改“生产型增值税”为“消费型增值税”,等等,都是其具体体现。[23]
  与此相关的一个问题是,预算、国债、税收等的确定和变动,本来都应贯彻“法定原则”(但法定原则贯彻的不够,恰恰是我国目前在宏观调控领域存在的突出问题),因而其目标和手段的周期变化,都涉及立法问题,并形成立法上的周期,这是需要从一个较长时段来考察的问题。在现实中,只是由于法定原则贯彻得很不够,行政权过于膨胀,因而才使人们容易把这些变动等同于行政行为,等同于行政的职能,从而也进一步混淆了行政法与经济法的区别,这已经影响到了理论和实践问题的认识和解决。
  此外,在关注上述具体调控手段的周期变化的同时,还应注意总体上的国家预算、国家计划领域的周期问题,[24]这也是宏观调控法周期变易的体现,同时也是经济法领域久已存在但却易被忽视的问题。例如,年度预算不仅其自身存在周期问题,而且还要体现出经济本身的周期,特别是“冷热周期”;同时,还要反映政府为反周期和实现周期内的预算平衡所做的努力。其实,在经济学中主张政府通过财政手段来发挥反经济周期作用的“周期预算理论”,就是为了应对经济周期问题而提出的。[25]由于预算本身涉及到立法和执法,因而预算的周期变化和调整,也体现了政治的周期和经济的周期。此外,与预算直接相关的国债增减的周期变化,也与经济周期密切相关。例如,在90年代末,我国政府本欲逐步实现预算收支的平衡[26]但却因1998年大洪水,以及亚洲金融危机的冲击,内需不足等困扰,而不得不大量增发国债,这本身就是回应经济波动的体现。
  在上述宏观调控法的诸多形态的变易周期中,最易于理解的,可能是调控目标和调控状态上的“冷热周期”或称“松紧周期”,因为它与经济绩效直接相关。从这个意义上说,宏观调控法所体现的周期,主要是广义上的规制周期,[27]即法律调整上的介于自由与约束、放松与紧缩的周期。例如,在强调经济自由(如坚持“里根主义”)时期,是强调减税,放松银根等,反之则

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