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【期刊名称】 《中外法学》
《突发公共卫生事件应急条例》启动程序设计的最优化评价
【英文标题】 Public——Health Paroxysmal Emergency Statute:An Optimizing Frame of Start—up Procedure
【作者】 吴志攀【作者单位】 北京大学
【分类】 文教卫生管理法【期刊年份】 2003年
【期号】 4【页码】 468
【全文】法宝引证码CLI.A.14056    
  一、新法获媒体好评
  今年的5月12日,在国际护士节的当天,国务院公布了《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《应急条例》),并于公布当日生效。国内外媒体好评如潮,[1]媒体的社评不约而同地集中在两个方面的评价:一方面《应急条例》将我国政府防治“非典”工作中的有效经验及时地写人条例,使实践经验制度化和法律化。另一方面,《应急条例》反映了政府对突发公共卫生事件的重视程度和超常的工作效率。
  《应急条例》于4月14日在国务院法制办立项,[2]笔者在4月23日看到媒体报道的有关起草的消息,[3]当时还有些担心,时间上恐怕来不及。5月12日《应急条例》就颁布生效了,[4]从立项起草到颁布生效,前后用了不到1个月的时间,如此迅速制定一部关系到国计民生的重要行政法规,在历史上大概还是第一次。
  这部法律的许多优点,海内外媒体都作了介绍:例如,该条例规定了在出现突发事件后,由国务院和军队有关部门组成指挥部,国务院主管领导担任总指挥,负责对全国突发事件应急处理统一领导(第3条);国家鼓励开展突发事件的监测、预警、反应处理有关技术的国际交流与合作(第7条);突发事件发生后各省政府应在接到报告1小时内,向国务院卫生行政主管部门报告(第19条);国家建立突发事件举报制度(第24条);国务院卫生部门要根据突发传染病的危害程度和传染强度,依法及时宣布法定传染病(第30条);此外,该条例还规定了比较详细的法律责任(第五章)等。
  这部条例起草的时间虽然短,但仍然征求了包括发展和改革委员会、财政部、公安部、监察部等15个部门和军委法制局的意见,特别在北京地区“非典”病毒肆虐,传染病处于爆发高峰的时间内,北京市民进入了非常态的生活与工作方式。但是,在这种非常状态下,起草工作依然没有停止。正是因为有了政府和医学专家的共同努力和拼命工作,这部条例才能以最快速度出台。《应急条例》的优点,在此不再一一重复。笔者在此仅从《应急条例》启动程序立法最优化设计方面,做一点分析和评价。
  二、BS模型基准
  借用经济学界普遍接受的一个理论模型作为分析的基准,可以评价这部条例的启动程序设计是否达到了最优化。这个模型就是“贝克尔一施蒂格乐模型”(简称Bs模型)。[5]Bs模型的基本判断是:“除法庭以外的执法体制与效率不相关”。这个基本判断建立在两个假设基础上,第一个假设是法律起草是最优的;第二个假设是人们都是理性的。如果这两个假设同时成立,制定得最优化的法律对理性人就有阻吓力,因犯法之后的后果都是坏处大于好处,此时这个社会中的人就不会犯法。由于贝克尔和施蒂格勒两人都是经济学家,他们的模型基本原理是建立在理性人会自觉比较违法成本与收益的基础上的。尽管这个经济学模型的假设,已经抽象掉了许多立法与执法过程中的细节,但是为了进行经济学理论分析是完全可以的。
  在法律领域研究问题时,法学家更多的注意技术细节材料,如那些具体事实,具体操作程序,具体义务人在具体法律环境中的具体行为等。从具体细节的角度,用Bs模型来解释法律行为就应当是:当法律规定义务人在特定情况下应当履行某种义务,该义务人如果是理性的,他就会做出选择:是履行法律义务得到的好处大而坏处小呢?还是不履行法律义务得到的好处小而坏处大呢?如果法律制定得是最优化的,就会使得理性人一定会选择履行法律义务,因为履行法律义务的好处大而坏处小。其结论是法律制定得达到了最优化,理性人就不会违反法律。
  若想一部法律在立法上能达到最优化立法的程度,那么该法律的所有条文,所有程序细节,所有在操作过程中的技术环节均应达到最优化的程度。反过来说,只有法律条文的技术细节均达到了最优化,该法律在整体上才是最优化的,这样的法律才会对理性人产生阻吓作用,法律执行效果才与法院以外的其他体制不相关。
  笔者用BS模型检视《应急条例》有关启动程序的条款,发现在启动程序的立法技术细节方面,还存在一些没有达到最优化的情况。这些环节对于整部条例来说虽然是非常小的细节,不容易被注意到。但是,这些微小的技术环节,如果设计得不是最优化的,整部条例在执行中的效率就值得注意了。
  《应急条例》启动程序的技术细节主要是:现实中的突发事件如何能够启动《应急条例》?换句话就是说,《应急条例》中规定的处理应急措施,如何才能应用到突发事件中去?《应急条例》规范的主要对象是各级政府的有关部门,在突发公共卫生事件发生后,政府有关部门依法采取措施应急处理。假定各级政府有关部门的判断与行为都是在完全理性的基础上,只要法律条款制定达到最优化,政府有关部门就都会依照法律执行。在此基础上,在所有法律条款中,有关启动应急措施条款的程序设计是否达到最优化,就成为整体执法效果的关键环节。
  三、启动程序的最优化
  “徒法不能自行”,写在纸面上的法律需要人来启动才能被执行。因此,法律中的启动程序条款设计要达到最优化,法律才能被很好的引入使用状态。《应急条例》也是如此。只有启动条款设计达到最优化,该法中规定的有关应急措施才能使用。否则《应急条例》的其他条款写得再好,启动程序设计不是最优化,法律在遇到突发事件发生时,如同一台新车打火装置的设计没有达到最优化,再好的汽车也难以启动。
  在《应急条例》中,这套启动程序已做了设计,它包括:第19条规定的“1小时报告制度”;[6]第20条规定的“监测机构报告时限”;第21条规定的“报告纪律”;第22条规定的“核实调查制度”;第23条规定的“卫生部向国务院机关通报制度”;第24条规定的“举报制度”;第25条规定的“信息发布制度”。[7]至此,启动程序的各个环节都齐备了,政府有关部门可以依法认定突发公共卫生事件,启动《应急条例》的应急措施及时处理。在上述启动程序设计中,《应急条例》还特别弥补了《传染病防治法》所缺乏的“信息发布”的环节,应该说这是《应急条例》的一个重大完善。
  现在我们回到现实中,用已经发生的真实例子来模拟检验这套启动程序是否达到了最优化,检验日常发生公共卫生突发事件,通过启动程序怎样才能成为法定公共卫生突发事件,而启动《应急条例》。前不久媒体报道了鞍山小学生豆奶中毒事件:有超过100多名小学生因饮豆奶中毒,还有少数小学生重症不治。[8]媒体的报道还说,当地政府和媒体都没有及时披露这一事件,一些学生家长带孩子到北京来看病,才将这个学生集体中毒事件曝光。[9]
  假定这个事件发生《应急条例》颁布之后,是否能自然而然地启动《应急条例》呢?我们先要看《应急条例》的第2条突发事件的定义。第2条对突发公共卫生事件,无论是地方性的,还是全国性的突发事件均指:“突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”显然鞍山豆奶集体中毒事件属于定义的范围之内。
  再看如何启动《应急条例》呢?我们看第3条规定的程序,它并不适用于鞍山豆奶集体中毒事件。因为第3条规定的是全国性突发公共卫生事件的情况。尽管该条款在开始处使用了“突发事件发生后”(没有区分是地方性的突发事件,还是全国性突发事件),结合后面的文句,当然是指“全国性突发事件”发生后,要求“国务院设立全国突发事件应急处理指挥部,由国务院有关部门和军队有关部门组成,国务院主管领导人担任总指挥,负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。”
  鞍山豆奶中毒的例子可以适用《应急条例》4条的规定吗?地方性突发事件发生后,地方政府应该遵照第4条规定程序应急处理:第4条的规定是:“突发事件发生后,省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部,省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥,负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。县级以上地方人民政府卫生行政主管部门,具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。县级以上地方人民政府有关部门,在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。”
  鞍山豆奶的集体食物中毒的例子适用第4条的规定。但是,如果地方政府有关部门没有及时处理呢?《应急条例》如何处理呢?法律没有规定法律责任和后果。同样,在地方发生类似的其他突发事件,用《应急条例》的启动程序来分析,结果几乎是同样的:如果没有规定不作为的法律责任与后果,启动程序就不能启动法律的应用。
  我们用“非典”病例发展的过程来再做一次《应急条例》启动程序的检验:假如“非典”发生在《应急条例》颁布以后,从广东发现第一个“非典”病例到书面报告送到有关当地政府卫生部门,地方卫生部门还要调查需要一定的时间。当调查确认后,地方卫生部门再逐级上报上级卫生部门,最后报告国家卫生部。国家卫生部经过

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