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【期刊名称】 《法学》
《行政诉讼法(草案)》若干争论问题再思考
【作者】 张树义【分类】 行政诉讼法
【期刊年份】 1989年【期号】 3
【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.1107283    
  ▲行政讼诉法的唯一目的,在于维护公民的合法权益。
  ▲中国的现实是:行政机关侵害公民的权益的现象大量存在,行政权力的不受控制。
  ▲我们的一些所谓“法学家们”不热心执著于如何为公民提供充分的保障,相反,却专注于为本已握有权力的行政机关提供保障。
  在长期盛行官本位、权力本位的国度,行政诉讼法的制定无疑是政治生活中的一件大事。在改革逐渐唤起着中国人的主体意识,人们开始重视并维护自己的权益乏时,行政诉讼法草案的公布自然引起众多人的关注,各界众说纷云。也正因为如此,我觉得对许多问题必须慎重对待,深入分析。
  一、关于行政诉讼立法的目的
  制定行政诉讼法的目的究竟何在?存在两种不同的意见:一种意见认为,行政诉讼立法的目的在于保障和维护、公民的合法权益;另一种意见对此并不否认,但同时强调行政诉讼立法的目的还在于保障行政机关依法行使权力,认为保护公民的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立的,而是统一的。
  我认为,制定行政诉讼法的目的在予保护公民的权益,而对后一种意见不能苟同。说行政诉讼立法的目的在于对行政机关提供保障,完全是风马牛不相及。因为,行政活动的保障在于权力。行政机关享有命令权、处罚权、强制执行权等,行政权力本身就是一种可以强制他人的力量,使相对人处于必须服从的地位。
  上述两种观点绝不单纯是一个提法的问题,而是表明我们对设立行政诉讼的实际看法。行政诉讼之所以存在,并不是因为行政机关的权力需要保障,而在于现实生活中经常发生行政机关侵害公民权益的事情,在于行政权力对公民权益造成损害的可能性,所以需要设立行政诉讼,为公民提供维护其权益的救济途径。我时常感到奇怪,长期以来,我们可以对公民权益遭受侵害熟视无睹,而刚一提出建立行政诉讼制度,制定行政诉讼法,马上就有人提出也要对行政机关提出保障。这样做的日的究竟何在?我们的一些所谓“法学专家”们不热心执著于如何为公民提供充分的保障,相反,却专注于为本已握有权力的行政机关提供保障。
  当然,我们不能简单对待上述争论。实际上,“保障行政机关”的提法源于一定的事实,但不是对事实的正确认识。在我国现行制度中存在着一些行政权力不充分、权力行使上存在许多障碍的现象,例如,税务、工商、环保、食品卫生等监督部门普遍感到检查难、处理难,执行起来更难。许多人据此提出要对行政机关提供保障。我以为,对问题必须分清层次,不同的问题,形成原因不同、解决方式自然也不同。所谓“执行难”的存在,可以说是改革带来政府权力结构重新进行调整的问题。改革中,适应旧体制要求的政府权力在逐渐缩小或消失,但适应新体制要求的政府权力却未能及时赋予,致使行政机关缺少必要的权力,不能有效地履行职能。既然形成这一问题的根源在改革之中,那么,解决这一问题的途径和方法也自然应在改革中寻找。对政府而言,改革就是政府职能、权力和行为方式的重新调整和配置。我们应当适应新体制的要求及时对政府权力结构进行调整,无需也不可能通过行政诉讼来解决。那种对问题不加分析的作法,无且于问题解决,只能造成更大的混乱,使我们既不能建立有效的政府,也不能建立有效的行政诉讼制度。
  由此可见,所谓行政诉讼的目的是“既维护公民的权益,又保障行政权力”的左右逢源的观点,难以成立。行政诉讼法的唯一目的,在于维护公民的合法权益。这是行政诉讼的意义所在。
  二、关于行政诉讼的受案范围
  行政诉讼法草案对受案范围采取了列举式规定,许多同志认为,我国的行政审判实践不长,经验不多,如果范围太宽,法院承受不了,目前的受案范围是适当的,持赞同的态度。但有的同志指出,考虑行政诉讼的受案范围应当立足于公民的基本权利,为公民提供充分的保障,因此,应当采取概括式的规定,由此形成两种不同的观点。
  上述不同观点的分歧在于立足点的不同。不同的出发点导致对受案范围的不同结果。考虑中国的实际情况,如法院的承受能力,那么自然会主张列举式,因为列举式可以随实际情况的变化对受案范围加以调整。立足于维护公民的权益,自然倾向于采取概括式,因为概括式可以为公民提供充分的保障,即凡受到行政机关违法不当行为侵害的公民,都可以提起行政诉讼,寻求救济。两种观点都有一定的道理,各执一端。问题很清楚,只是一个选择问题:要么为公民提供充分的保障,而使法院承受暂时的高压,或者补充法院的审判力量;要么照顾法院的承受能力,采取“实际”一些的做法,而舍弃公民的部分利益不加保护。
  问题的关键在于:我们“应当”作出何种选择。
  我以为,保障公民权益是确定行政诉讼受案范围时唯一值得考虑的因素。据说,草案采取列举式规定是出于以下考虑:第一,法院的承受能力,放宽范围将导致可诉的行政行为过多,法院因人力不足以承受,第二,行政诉讼刚刚建立,究竟什么样的行政案件可以提起行政诉讼还无经验,需要逐步积累经验,再放宽范围。对此,我也不敢苟同。中国的现实是需要考虑,但究竟什么是“中国的现实”却也值得探讨。中国的现实是:行政机关侵害人民权益的现象大量存在,行政权力的不受控制。难道社会主义国家允许侵害公民权益的现象存在而不对公民提供尽可能多的救济吗?我们在这方面欠的账太多了,我们在这方面拖的时间也太长了,难道我们不应该为公民提供尽可能多的保障而弥补以往的过失吗?
  事实上,“法院的承受能力”之类的说法,本是杞人忧天。行政诉讼案件绝非象潮水般涌来。不要说中国公民的诉讼意识远未强烈到如此程度,就是中国公民的法律意识,维护自己合法权益的意识也远未敏感到如此程度。我们需要的是:为公民提供尽可能多的保护来逐步提高公民的法律意识和维护自己合法权益的诉讼意识,而不是相反。怎么能在亟需提高公民法律意识之时,通过不适当的规定来限制这种法律意识的萌发、生长呢?几年来的行政诉讼实践也证明,行政诉讼绝非人们所想像的那样群起而诉之,尽管生活中公民权益遭受损害的现象极为普遍,相反,行政案件不仅没有增加,在有些地方甚至是递减趋势。这里的原因当然十分复杂,既有公民对民告官、官屡胜的畏惧心理,也有法院对各类案件认定上的统计问题。但作为一种客观事实,它无疑表明与人们的主观想像存在很大的差距。
  我们不

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