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【期刊名称】 《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》
从权责背离到权责一致:事权与支出责任划分的法治路径
【英文标题】 From the Deviation of Powers and Responsibilities to the Consistency of Powers and Responsibilities: on the Rule of Law of Division of Government Powers and Spending Responsibilities
【作者】 李楠楠【作者单位】 中国财政科学研究院博士后科研流动站
【分类】 行政法学【中文关键词】 事权;支出责任;财政关系;法治化
【英文关键词】 government power; spending responsibility; financial relationship; legalization
【文章编码】 1009-1971(2018)05-0032-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 32
【摘要】

1994年分税制改革初步规范了政府间的财政关系,对中国现行财政体制的形成具有决定性作用。但是相对于财权划分的清晰,政府间事权划分却始终不明确,导致中国出现事权与财权不统一、财力与事权不匹配、事权与支出责任不适应的现象,即事权划分出现了权责背离。分析发现,权责配置的行政化导向以及法律依据的缺失是导致权责背离的内在原因。应当明确,权责一致是事权与支出责任划分的最优路径。具体来讲,就是明确界定事权与支出责任范围,建立健全事权法律体系;增加地方政府财政收入,加快完善地方税体系;缩小各级政府财力差距,完善财政转移支付制度等。

【英文摘要】

The 1994 tax - sharing reforms preliminarily regulated the inter- governmental financial relations and played a decisive role in the formation of China's current fiscal system. However, in contrast to the clarity of the division of financial power, the division of government power has always been unclear. It led to the fact that government power and financial power are not unified, financial and government power do not match, and the government power and spending responsibility are not adapted. In summary, there is a deviation of powers and responsibility. The analysis found that the administrative orientation of the allocation of power and responsibility and the lack of legal basis are the internal causes of this deviation. It should be made clear that the consistency of power and responsibility is the best path for dividing the government power and spending responsibility. Specifically speaking, it is necessary to clearly define the scope of the government power and spending responsibility, establish a sound legal system, increase local government revenue, accelerate the improvement of the local tax system, narrow the financial gap between governments at all levels, and improve the financial transfer payment system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1248425    
  引言
  1994年的分税制改革对中国政府间的财政关系进行了初步规范。但是由于事权问题本身复杂困难,当时的改革主要从收入划分入手,对于中央和地方的事权划分几乎没有涉及,后续的改革也是沿着此种思路展开。事实上,缺少明确的事权划分,规范化的政府间财政关系必然无法形成,因为“事权划分不仅涉及中央和地方政府职能的划分,更与财权、财力以及支出责任关系密切,事权划分是规范政府间财政关系的一个中心问题”{1}。当前,中国事权与支出责任划分存在诸多不规范现象,从根本上说是因为各级政府没有处理好事权与支出责任的分解与对称的关系,导致“权责背离”。这种不匹配、不对称的政府间权责关系,严重影响和制约基本公共服务的供给。因此,厘清并合理分配权责关系是解决政府间事权与支出责任划分问题的关键,“权责一致”是解决事权与支出责任划分问题的最优路径。
  一、中国事权划分原则的调整过程及政策意图
  政府间财政关系涉及内容丰富,“事权、财权、财力”是其中最主要的三要素,各种不同类型的财政体制都是由这三要素组合而形成的。其中,事权是指政府所要承担的各项职能;支出责任是指政府为履行各项职能所要承担的财政支出;财权是指政府筹集与获得财政资金的权力;财力则是指政府能够支配的财政资金{2}32。在中国财税体制改革的过程中,围绕事权先后出现过多种不同的表述,反映出不同阶段国家决策者对于构建财税体制有着不同的逻辑和思路,对此需要予以厘清和分析。
  (一)事权与财权相结合
  “事权与财权相结合”是一种以“财政收入”为中心的财税体制结构,强调政府职能的履行应当有与其配套的获取财政收入的权力。此种观念将事权与财权等同视之,没有把事权划分作为构建财税体制的逻辑先导,实践当中以财权决定事权的误区也就由此产生。而且,政府拥有财权却并不一定能够获得相应的财政资金,一些经济落后地区的政府往往以此为理由不积极履行政府职责。事实上,市场经济条件下真正的“财权与事权相结合”难以落实。其一,市场经济条件下势必要建立全国统一或区域统一的大市场,财权分配更要为此创造便利条件。于是,中央政府或较高级别的地方政府往往掌握税源广、流动性强并影响市场统一的大税种,如增值税、所得税等,而地方政府或较低级别的政府往往掌握税基小、流动性弱的小税种,如财产税等。其二,尽管公共物品有内在的层次属性,但是层级政府在提供某些公共物品时存在的“外部性”问题无法避免。其三,遵循中国当前国土空间开发规划和主体功能区建设的要求,个别地区处于禁止开发行列,导致部分地方政府在拥有财权的情况下也难以获取所需的财政收入。以上种种因素都可能导致财权与事权无法完全匹配和结合,事实上从分税制改革开始财政实践就已经背离了这一理论。目前,各级政府的事权和财权已不再能够统一和匹配,中央政府拥有更大的财权,而省以下地方政府的财权与其事权相比则小了很多,尤其是经济不发达地区,“财权与事权不匹配”已转为一个相对次要的问题,而“财力与事权不匹配”则成为主要矛盾。
  (二) 财力与事权相匹配
  “财力与事权相匹配”同样是以“财政收入”为中心的财税体制结构,但是重视将事权作为主导,强调财力要符合事权履行的范围和需要,理顺了“事”与“财”的关系。在“财力与事权相匹配”的观念之下,事权作为财政资金分配的主要依据,事权与各级政府实际拥有的财力相匹配,能够适应各地不同的经济发展水平,同时配合规范的转移支付制度,与“事权与财权相合”相比更具合理性。进一步讲,“财力和事权相匹配”强调政府事权得以履行的关键是有充足的财政资源即财力作为保障,而非财权,改变了以征税权归属为依据的事权划分思路。在地方财力不足的情况下,中央政府的财力除了用来匹配中央事权,还可以通过转移支付的方式给予地方财力使其履行地方事权。对于中央和地方的共同事权,则可以依据事权范围重新进行财力配置{3}。有此考虑的原因在于,掌握财权的政府通常掌握相应的财力,但是掌握财力的政府却不一定掌握财权。当上级政府向下级政府转移财力时,容易出现上级政府的财力小于其财权,而下级政府的财力大于其财权。目前可以达成的共识是,更准确地反映与事权匹配的是财力而非财权{4}。因此,在事权划分的基础上划分财政收入,对于地方履行事权的财力缺口通过转移支付解决,准确的概念定位应是“财力与事权相匹配”,这样才不会造成概念混乱,更是确保政府间财政体制有效运转的理性选择。
  (三) 事权与支出责任相适应
  “事权与支出责任相适应”是一种以“财政支出”为中心的财税体制结构,强调财政支出是政府事权得以落实的保障,是对“中央请客、地方买单”这种不合理现象的政策回应。现代财政制度的核心在于“支”而不是“收”,“事权与支出责任相适应”说法的提出,有利于引入“以支定收”的政府理财观念。它的基本逻辑是“市场经济—公共需要—政府职能—财政支出—财政收入”,是对中国公共财政框架的理性回归{5}。事实上,即便“财力与事权相匹配”的提法已经有所进步,即强调“谁请客,谁必须有钱”(尽管有钱者不一定买单),但是应看到每级政府都希望拥有事权,但是都不愿意承担支出责任。“事权与支出责任相适应”的提出,则是强调“谁请客,谁买单”。政府事权的划分需要考虑各级政府的实际财政支付能力,不考虑实际财政支付能力的支出责任根本无法落实。现代民主国家的政府都有为公民提供公共服务的责任,这种公共责任要求政府具有一定的财权,但根本上是为了落实相应的支出责任,即财权与支出责任必须相统一,否则财权就容易沦为政府及其官员寻租腐败的权力。值得注意的是,“事权和支出责任相适应”并不是对“财力与事权相匹配”的替代,而是为了更好地理顺中央与地方的收入分配关系,更好地实现财力与事权相匹配的目标{6}。
  综上所述,事权无论是同财权结合、同财力匹配,还是同支出责任相适应,都在强调事权与其物质保障之间的对应关系{7}106。不同的表述演变不但反映出决策者对财政关系与财政制度思考的深化过程,而且与中国分税制改革以来面临的阶段性问题有关。更重要的是,财税体制改革在围绕事权划分展开的过程中,事权逐渐居于主导地位,财税体制改革的中心任务也由过去侧重收入转向侧重支出。可见,财政关系在政府层级间理顺的基础在于事权,决定因素在于政府层级、事权及财力的协调以及与其支出责任的匹配。
  二、权责背离:事权与支出责任划分的现状反思
  目前,各级地方政府事权范围迅速扩大的同时支出责任相应加重,面临事权和财权的严重脱离和基层财政的艰难局面。从法律属性上看,事权和支出责任的概念具有较强的同质性,所体现的是有权必有责、权责相一致的法治原理。实践中出现的“财权与财力上移,事权与支出责任下放”的现象,导致事权与支出责任划分的“权责背离”。
  (一)事权与支出责任划分不合理不清晰
  1994年分税制改革旨在解决“两个比重”过低的问题,因此侧重对中央与地方的财权关系作出划分,对于事权与支出责任划分则并未明确。实践中,省级以下地方政府基本按照“上级决定原则”即“办理上级国家行政机关交办的其他事项”分解事权,从而形成“财权不断上移,事权不断下放”的现实状况{8}。正如有学者所指出,中国政府间事权划分存在的突出问题是“内外不清”与“上下不明”{9}。当前,中央与地方政府事权和支出责任划分存在不合理、不清晰等问题,主要表现为:一是政府与市场的边界模糊不清。市场经济条件下,应当让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府的作用。但是在事权划分问题上,那些可以由市场调节或社会提供的事务,财政却大包大揽;而那些应当由政府承担的公共产品和服务,如基础教育、卫生医疗、社会保障以及环境保护等,财政却处于“缺位”状态。二是中央与地方的事权和支出责任划分不合理。当前,中央与地方的事权和支出责任划分存在“错位”情形,即应当由中央政府履行的事权由地方承担支出责任,而应当由地方政府履行的事权,中央承担了过多的支出责任。三是中央和地方的事权存在“交叉重叠”的现象。除了少数事权,如外交、国防等专属于中央之外,地方拥有的事权几乎是中央事权的翻版。单独的中央事权或地方事权尚且能够在各级政府间进行清晰划分,而对于中央和地方的共同事权或交叉事权的划分则存在模糊不清的情况。四是省以下财政事权和支出责任划分不合理。近些年来,基层地方政府需要承担的事权越来越多,为履行这些事权所付出的支出责任越来越大,地方财政压力与日俱增。
  (二)地方财政支出责任压力过大
  分税制改革使得中央和地方财力与事权格局发生重大逆转。分税制改革前中央承担的事权多而财力微薄,此后经过多年累积,至今已形成中央承担的事权少而财力雄厚的局面。地方政府以相对微弱之财力,承担起主要公共服务的支出责任,实践中普遍存在“上级政府请客,下级政府买单”的现象。近年来,中央政府将大量事权下放给地方政府,导致地方财政承担的支出责任日益增加。根据最新的统计数据显示,从分项支出来看,2016年一般公共预算支出项目中,地方政府几乎承担全部的支出责任,例如:地方承担91.82%的一般公共服务支出,94.84%的教育支出,95.88%的社会保障和就业支出,99.31%的医疗卫生与计划生育支出,93.76%的节能环保支出。[1]从分级财政看,县乡财政支出压力日益加大,尽管近些年中央对基层重点领域的支出增长作出硬性规定,但是最后全部或大部分支出压力还是落实到县乡财政。在义务教育、计划生育、社会保障、环境保护、乡村基础设施以及行政管理等方面,县乡政府需要承担的支出责任越来越重。很大程度上,由地方政府提供公共产品和服务,履行相应的支出责任,确实可以有效提高公共产品供给效率,实现社会福利增加,因此支出责任下沉具有一定的合理性。可是,在中国地方政府普遍缺乏财权与财力的现状下,支出责任的下沉无疑给其带来沉重的压力,反过来影响其行政效率的发挥。对此,地方政府普遍采取的对策是减少公共支出。因为对于地方政府来讲,财权过小,财力不足,无法筹集到履行公共职能的财政资源,只能降低提供公共服务的质量。
  (三)地方政府财源本身严重不足好饿但是不想动
  随着社会经济形势的发展变化,分税制的矛盾与问题逐渐暴露,核心就是地方财源问题{2}26。地方税体系作为地方政府的主要财源,存在诸如税源分散、征管难度大、征管成本高等问题,不但提供的财政收入十分有限,而且财政收入的规模还在逐渐缩小,地方税体系本身已经面临困境。尤其是,分税制后中央和地方税收划分不合理,地方缺乏有效稳定的主体税种。按现行规定,除屠宰税、筵席税的开征、停征权下放地方以外,其他税种的开征、停征、税率、税目、优惠、减免等全部由中央统一规定。可见,中国并没有形成真正意义上的地方税。地方财力相对地方事权明显严重不足,地方有限的财政收入已经满足不了其日益增长的财政支出需求。为了弥补地方财力不足的现状,很长时间以来地方政府普遍从“预算外”和“制度外”寻找收入来源。一方面,地方政府通过拓展非税收入的途径另开财源,比如开征基金、增加收费项目和提高收费标准等,正是这些非正规的收入来源导致地方政府乱集资、乱摊派、乱收费等现象泛滥;另一方面,地方政府通过地方融资平台发行“隐性”地方债,目前地方政府债务规模越来越大,极大增加了地方政府的债务风险和财政风险。此外,还有部分地方政府将土地出让金作为主要的收入来源,各地“土地财政”盛行。地方以“生产”取代“服务”,导致地方政府的公信力严重下降,异化了政府行为,抵制中央的宏观调控。地方政府的财源建设迫在眉睫。
  (四)财政转移支付制度有待完善
  目前,地方政府严重依赖中央政府的转移支付,地方政府支出总额的一半以上来自中央的转移支付,同样,中央政府支出总额的大部分用于地方的转移支付。然而,转移支付制度的设立与政府间事权划分的相关性较弱,“一般性转移支付专项化、专项转移支付一般化”的特征日益明显{10}。当前,中国财政转移支付结构并不合理。一般性转移支付的规模较小,使得中央政府缩小地区财政能力差距的功能被减损,公共服务均等化的作用难以充分发挥;专项转移支付规模庞大、种类繁多,并要求地方财政提供配套资金,不但对地方财政预算安排形成干扰,而且导致地方财政压力显著增加。最后,由于转移支付资金缺乏分配标准,缺乏有效约束和效益评估,导致其使用效率普遍不高。转移支付当中专项转移支付本就占据很大比例,对于专项转移支付资金的分配对象、分配标准等还缺乏明确规定,也未严格按照事权的划分而决定,完全凭借政府及其官员的操作,随意性大大增加。同时,转移支付没有公开的预算形式,自然也无法接受人大的监督,很难保证资金使用的稳定与公正。大量的转移支付资金被中央政府各个部门所掌握,在缺乏有效的资金分配和使用监管体系的情况下,财力与事权相匹配的实现更加困难。
  三、事权与支出责任划分中权责背离之成因
  如前所述,中国在事权与支出责任划分中之所以出现“权责背离”的现象,与事权与支出责任划分中法律依据缺失、行政占主导的因素有直接关系。以下对其中的原因进行分析。
  (一)事权与支出责任划分中的行政化导向
  一直以来,中国财政领域中具有强烈的行政
  化导向,事权与支出责任划分自然也不例外。当前的行政化方式使得事权和支出责任划分呈现较大的随意性,具体表现如下:
  其一,事权与支出责任划分依赖中央政府放权而非分级管理。分级管理“是指在法律的规制与引导下,各级政府板块式的分享各种权限、事责,各自管理特定区域内的相关事务”{11}。然而,“权力下放”与“分级管理”在中国理论界与实务界被长期等同视之。1982年修订《宪法》时曾对政府权责配置规定了基本原则,即“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”,还同时列举了全国人大及其常委会和国务院的职责。同年《地方组织法》的修改与实施,使地方各级政府的权力边界得到进一步的延伸。但是,这些立法对于政府权责划分的规定过于原则,没有实质性的内容,对于政府权责划分与实际运行难以起到真正有效的作用,法治化的分级管理模式势必无法形成。
  其二,事权与支出责任划分中的行政权力干预。“权力列举和权力剩余”是其他国家对地方政府权责配置的常用方式。尽管中国《宪法》和《地方组织法》列举了各级地方政府的职能,比如《地方组织法》59条的兜底规定,地方各级政府应该“办理上级国家行政机关交办的其他事项”,但是对于地方政府应当保留的权力却未作明确规定,这导致上级政府对下级政府的权责配置拥有绝对的控制力。上级政府可以决定下级政府的权责配置,无论是权力列举还是权力剩余,下级政府都极度仰赖上级政府的授权。
  其三,事权与支出责任划分中上下级政府间的不对称博弈。无论是在政治领域还是行政领域,行政化的权责配置方式使得上级政府对下级政府进行严格控制。从当前在行政部门实行的“绩效考核体系”、“一票否决制度”中

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{9}马万里.健全财力与事权相匹配的财税体制[J].管理学刊,2013,(2):32-34.

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{12}楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京:中国财政经济出版社,2013:145.

{13}刘剑文.理财治国视阈下财税改革的法治路径[J].现代法学,2015,(3):7.

{14}廖明月.全面“营改增”背景下差异性地方税体系的构建[J].现代经济探讨,2017,(1):42.

{15}宋槿篱,李玮.对我国财政转移支付立法的几点建议[J].法学杂志,2005,(3):64.

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