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【期刊名称】 《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》
民国后期反贪制度论略
【英文标题】 Theory of the Anti-Corruption System in the Late Republic of China
【作者】 谢冬慧【作者单位】 南京审计大学法学院
【中文关键词】 民国后期;贪污腐败;制度治理
【英文关键词】 late Republic of China; corruption; systematic governance
【文章编码】 1009-1971(2018)05-0040-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 40
【摘要】 拒腐反贪,乃古今中外的统治者们不可回避的治国之策,只是不同时期反贪的特色有所不同而已。民国后期以制度反贪著称。为了政权的稳定,国民政府以孙中山五权宪法思想为理论基础,力主权力制约、制度治贪,有效遏制腐败。为此,国民政府开展了反贪的机构立法与刑事立法,下达了诸多行政命令,实行了一系列具体反贪举措。尽管后来由于种种原因,反贪制度没有执行到位,但是其反贪制度的建构历史,对当下中国的反腐工作,也不乏启示意义。民国后期重视反贪制度建设、预防腐败收效明显、纠弹违法力度较大、反贪机构体制更新变化等诸多方面,值得今天的反腐工作者思考。
【英文摘要】 Anti - corruption has always been an essential issue for the rulers of all ages, all over the world. It showed different characteristics in different periods, for example, Nanjing national government was known for its anti-corruption system during administration. In order to make a stable regime, the national government made great efforts to restrict power and avoid corruption with institution, on the basis of the theory of Mr.Sun Yat-sen's five-power constitution thought. The national government also launched anti-corruption legislation and criminal legislation, issued a number of administrative orders, and implemented a series of specific measures against corruption. Although the anti corruption system was not in place for various reasons, the construction history of its anti-corruption system still has inspiration for the present anti-corruption work in China. Meanwhile, the former system construction brought positive effect on the corruption prevention, corruption reporting and the updated system of anti corruption, which is worthy of our consideration.
【全文】法宝引证码CLI.A.1248426    
  贪污腐败是一个国家政权毁灭的致命性因素,这也是中外历代统治者都十分清楚的历史教训。因此,不同时期不同国家的统治者们在执政期间,大都要开展反贪工作,惩治贪污,杜绝腐败,维护国家的长治久安。作为中国一段特殊的历史阶段——民国后期也不例外。为了政权的稳定,国民政府实行一系列反贪举措,并以反贪制度著称。尽管由于后期政权失控,国民政府反贪制度没有执行到位,最终导致政权毁灭的结局,但是其反贪制度的建构历史是不可否认的,反贪制度的作用也是值得肯定的。本文就此作一些探讨。
  一、反贪的理论基础:五权宪法思想
  五权宪法,是一种政治制度模式,由立法、行政、司法、考试、监察五种治权构成。这种制度由孙中山先生创立、民国时期独有,它是将西方的权力制衡模式与中国古代的考试和监察制度综合起来所形成的中国近现代国家治理模式。其中,“监察权在孙中山‘五权宪法’构想中独为一权,民国后期,‘五权’思想被付诸实际,监察院成为‘五院’之一,执掌监察”{1}。可以说,孙中山的五权宪法思想是南京国民政府开展反贪工作、成立反贪机构——监察院以及制定反贪制度的理论依据。早在1906年11月15日,孙中山在与该鲁学尼的谈话中就表露了对五权中国内特有“二权”的期盼:
  考选制和纠察制本是我中国固有的两大优良制度,但考选制度被恶劣政府所滥用,纠察制度又被长期埋没而不为所用,这是极可痛惜的。我期望在我们的共和政治中复活这些优良制度,分立五权,创立各国至今所未有的政治学说,创建破天荒的政体,以使各机关能充分发挥它们的效能。{2}479
  孙中山先生从中国实际出发,认为考选和纠察是确保中国官吏队伍纯洁的两种重要制度,尤其纠察制度在防止中国官吏腐败中起到极其重要的作用。孙中山先生的这一思想源于他对中国问题的深入思考和热切关注。早年,孙中山先生对晚清朝廷腐败无能深恶痛绝,他认为中国积贫积弱的主要原因在于“官吏贪污、政治腐败之为害也”{3},必须遏制贪腐。
  当然,孙中山先生十分清楚,包括治腐反贪在内的国家治理是个系统工程,必须通盘考虑,全面布局。只有从整个国家的权力架构上酝酿设计可行方案,才能从根源上杜绝腐败,或者产生比较好的反贪效果。由于五权分立“集合中外的精华,防止一切的流弊……连成一个很完美的完璧……像这样的政府,才是世界上最完全最良善的政府。国家有了这样的纯良政府,才可以做到民有、民治、民享的国家”{4}。因此,孙中山先生极力主张施行五权宪法,建立监察机构,制定反贪制度,强调依法治吏。诚如学者所言:“人类政治与法律发展的历史和逻辑证明,失去约束的权力最终会成为极端危险的力量。”{5}显然,五权里面的“监察权”是实施反贪的重要权源。对此,1910年2至3月间,孙中山先生在与近代资产阶级革命者刘成禺的谈话中,就有专门的论述:
  自唐虞赓歌飏拜以来,左史记言,右史记事,行人采风之官,百二十国库宝车之藏,所以立纲纪,通民情也。自兹以降,汉重御史大夫之制,唐重分司御史之职,宋有御史中丞、殿中丞。明清两代御史,官品虽小而权重内外,上自君相,下及微职,儆惕惶恐,不敢犯法。御史自有特权,受廷杖、受谴责在所不计,何等风节,何等气概!譬如美国弹劾权,付之立法上议院决,上议院三分之二裁可,此等案件开国以来不过数起,他则付诸司法巡回裁判官之处理贪官污吏而已。英国弹劾亦在贵族、平民两院,关于皇室则在御前议政院,亦付诸立法也。如我中国,本历史习惯弹劾鼎力为五权之监察院,代表人民国家之正气,此数千年制度可为世界进化之先觉。{2}481
  这里,孙中山先生从中国古代的御史官吏谈到西方英美的弹劾机构,肯定它们作为监督制度在人类文明史上的地位,号召民国时代应吸纳中国古代及西方近代监察监督的理念,建立自己的监察机构——监察院,以便为民国社会政治经济发展提供有效的监督保障机制,尤其是对国家官吏的严格管理和监督,防止贪腐发生。这样,在孙中山先生看来,中国必须设置监察院,实施对官吏的监督,反对贪污腐败,建立廉洁高效的政府。因此,孙中山先生的五权宪法思想特别是其中的监察理念,为国民政府反贪制度的设置奠定了牢固的思想基础。
  权力需要制约,否则极易产生腐败,这是自古希腊以来人们一直在努力思考、需要解决的问题。在孙中山先生的执政生涯中,一直主张官吏应该清正廉洁。1912年4月10日,孙中山先生在湖北军政界代表欢迎会的演说中曾强调:“官吏不过为国民公仆,受人民供养,不必谋生,当为民尽职,以答人民之供养。”{2}4911921年12月7日,孙中山先生在桂林军政学七十六团体欢迎会的演说中又指出:“大总统是全国人民的公仆。”甚至要求:“官吏就职,必发誓奉公守法,不取贿赂,以后有违誓者,必尽法惩治之。”{2}538在孙中山先生的思想中,官吏当为人民效劳,而不是向人民索取利益;官吏必须自身素质过硬,腐败的发生与官吏的自身素养方面不无关系。
  民国初期,中国的内忧外患有增无减,军阀官僚贪婪更甚,在社会上形成了一股歪风恶浪。那么,如何才能防止和控制这些贪污腐败的滋生,孙中山先生认为必须在权力分配、制度设置方面做文章。他指出,根除贪污腐化,必须下定决心,其中最为重要的是,建立健全法律制度,实行法治。“奉大法以治国,依民意以御暴,也即民主政治赖以维系不敝者,其根本在于法律。”{6}的确,根绝贪污腐化必须有一个强有力的制度体系,五权宪法思想恰好顺应了这一制度体系的要求。也正如现今中国学者所言:“要想真正实现反贪、治贪,首先是而且最主要的也是把反贪、治贪的权力交给广大人民,并且要从制度上加以保障,用法律的形式把这些制度固定下来,这些法律还要切实得到执行。这也许是我们从孙中山的反贪思想中应该得到的有益启示。”{7}253孙中山先生从国家和民族的利益考虑,设计五权分立体制,力主权力制约、制度治贪,有效遏制腐败,那么,声称承继孙中山遗愿的南京民国政府理当遵从。
  民国后期,国民党中央领导集体标榜继承孙中山的遗愿,继续完成中山先生未完成的事业。1928年10月,南京国民政府正式开始实行五权宪法,“试行孙中山先生五权制度中的第一种具体方案”{8},五权宪法实为权力制衡、防止权力贪腐的原则精神,由此启动了国民政府监察机构建设的进程,拉开了反贪工作的序幕。无疑,这一工作与孙中山先生生前所强调的观点是分不开的,也即治理贪腐必须有一个独立自主、实行法治、不受任何势力干预的健全的监督机构。可以说,孙中山先生五权宪法理论中建立监察机构的思想,是南京国民政府反贪工作的重要基础。也就是说,孙中山先生的五权宪法思想在南京国民政府的反贪实践中得到一定程度的贯彻,无论是制度建设,还是反贪机构设置,都一如既往地贯彻了孙中山先生的五权宪法思想。
  二、反贪的制度建设:立法与措施
  “在惩治和预防腐败体系中,制度是我们所要建设的核心。只有加强制度建设,防止腐败才会有保障。”{9}4民国时期以法制作为建章立国的根本,在五权宪法所确立的反贪原则精神指导之下,南京国民政府着眼于依法惩治贪污腐败,于是,陆续建立了一系列反贪制度,为反贪工作提供了具体的法律依据与制度引导。其中,主要的制度体现在反贪的机构设置、刑事处罚、行政命令及监察等方面。
  首先,进行反贪机构立法。为了防止和惩治官员的贪污等违法失职行为,南京国民政府专门建立了惩戒机关——监察院。1928年10月3日、12日,《国民政府组织法》与《监察院组织法》相继公布实施。两部组织法对设置反贪机构的监察院的组成、人员配备,以及监察院职能等均作出明确规定,为反贪机构的建立提供了制度上的准备。依据监察院组织法,国民政府监察院主要职权为弹劾与审计政府机关及其官吏的行为。[1]随着该组织法的颁布,国民政府监察院的组建被提上议事日程。按照当时国民党中央的决策,任命蔡元培为监察院院长,但他因故未到任。直到1930年11月,重新任命于右任为监察院院长。1931年2月2日,监察院正式成立,于右任宣誓就职,监察委员到任,反贪监察工作全面展开。
  这里需要说明的是,监察委员是监察院的“第二级官”,其数量逐渐增加,从1928年《国民政府组织法》所规定的19人~29人,到1932年《修正国民政府组织法》规定的29人~49人。抗战结束后,为了恢复重建,加强监督,依调整后的法律,监察委员人数又增加为54人~74人。监察委员人数的提升,表明监察机构职能的加强,也反映政府对监察工作重视程度的提升。监察委员专门行使弹劾权,其职权为:依法提出弹劾案、纠举案、建议案,受院长指派进行各项视察及专案调查等,接受并核阅人民诉状,依法审查弹劾案,等等。而被弹劾或纠举的人绝大多数有贪腐行为,因此监察院作为反贪机构依法设置,非常必要。
  不过,监察院是中央的反贪监察机构,地方则设监察使,实际上沿袭了明清的监察御史制度,以特定的监察区域为单位,派监察使赴基层进行反贪工作。1931年3月,监察院会议将全国分为14个监察区,1934年6月增加了2个。1935年4月,修正的《监察院组织法》又新增了设立监察使署的规定,并提请国民政府任命江苏、皖赣、闽浙、湘鄂、鲁豫、河北、甘宁青七个监察区的监察使{10},监察使署与监察使并列作为地方的反贪监察机构。1947年的《监察院组织法》将原来的监察使署更名,规定“行宪后监察院可视事实之需要,将全国分区设监察委员行署”。监察使可将案情向监察院呈报,监察院可以再函请司法行政部查核处理。此外,根据《公务员惩戒法》,有的案件得移送惩戒机关处理。
  然而,国民政府反贪惩治机构是多元的,根据1932年12月立法院拟定的《惩治贪官污吏办法纲要》,决定在最高法院和高等法院设立惩治贪污专庭,表明国民政府又采用司法机关审办处理贪污问题的立场。对此当时的《法律评论》杂志有刊载:
  国府准中央政治会议函为决议迅速成立惩治贪污专庭,请分饬遵办等由,昨特会行政司法监察三院,其原文云为令遵事准中央政治会议函开查关于整饬吏治贪污,兹经本会议第三八次会议办法四项:其一,整饬吏治首须正本清源于考试铨叙监察注意,应由国民政府饬考试监察两院切实办理;其二,中央于最高法院设惩治贪污专庭,以最高法院院长为庭长,行政院代表监察院代表参加组织之;其三,省于高等法院设惩治贪污专庭,以高等法院院长为庭长,省政府代表参加组织之;其四,凡犯贪污罪情节重大者得处死刑或无期徒刑,并经函准政府复称已分别令行在案,兹本会议第三五一次会议复经决议迅速成立惩治贪污专庭相应再行录案函达即希查照分饬遵办等由准此除分令外合行令仰该院转饬遵照办理此令。[2]
  上述文字表明国民政府对反贪的态度之坚决、措施之严厉,汇通行政及司法的力量,共同治理贪腐行为。后来,随着抗战的全面爆发,军事机构又介入反贪事业。此时,围绕抗战重心,加大了反贪力度,逐渐扩大了军法运用的范围,明显提升了军事委员会的地位。同时,加强了军法惩治的力度,例如对于贪污问题,军事委员会明确要求以军法进行惩治。1943年3月12日,军事委员会行政院公布《划一贪污案件管辖暂行办法》。该办法规定陪都各中央机关及陪都各中央机关人员的贪污案件,由军法执行总监部审判。驻在各省市区内的中央机关人员的贪污案件,应由驻该省市区内的有军法职权的中央机关审判。各省市区内的地方机关人员的贪污案件,应由全省保安司令审判。其县市所属贪污案件,因距离遥远、解送困难的,可以由全省保安司令委任犯罪地的县长代为审判,或派员莅审。而各部队的贪污案件,由该管有军法职权的高级司令部审判,其距离遥远、解送困难的,呈由中央军事机关里特定的审判机关处理。可见,虽然由军法机关处置贪污等案件,的确具有迅捷严厉的功效,但实际施行起来却很复杂,需要具体对待。该办法还规定,贪污案件经判决后,应呈中央最高军事机关核定执行。中央最高军事机关对于贪污案件认为情节严重或必要时,可以随时提审,或派员莅审。然而,贪污案件审判管辖有争议时呈由中央最高军事机关核定。非常时期,国民政府依据军法处置贪污行为,表明国民政府惩贪的决心和力度之大。
  抗战后期,随着民主政治和司法地位的加强,人们普遍认为,对于贪污问题实行民主政治,使人民有权监督政府,纠弹官吏,这是治理贪污的根本途径。而实行“法权统一”、“司法独立”,不仅是保障人民身体自由的一项重要前提,也是人民检举违法官吏的重要保证。[3]逐渐地,国民政府将官员贪污案件以及其他案件的审理权划归司法系统,自1944年底贪污案转归司法机关管辖,按照司法程序处理贪腐行为,也是国民政府反贪制度进步之体现。
  其次,开展反贪刑事立法。为了严厉治理腐败贪污,国民政府开展广泛的刑事立法工作。除了1928年和1935年刑法典中定有惩治腐败的法条之外,还出台了很多反贪单行条例。1930年11月17日的国民党三届四中全会决议中,明确提出应严厉惩戒贪污腐败行为,具体由立法院另定贪赃惩治法,规定凡官吏收受贿赂或侵蚀公款金额若千元以上查有实据者,由国民政府按照非常程序处理。据此,国民政府于1931年10月颁布了专门的《惩治贪官污吏暂行条例》,对贪污、受贿等罪行进行严厉处罚,其中的第二条规定公务员犯“收受贿赂”及“操纵或投机买卖纸币图利自己或扰乱金融”两种犯罪处以死刑,且由特别机关审判,用枪决执行死刑。1932年国民党中央会议通过《严惩商店与政府机关交易私给回扣案》及《贪赃惩治法案》两个重要文件,严禁公务员吃回扣现象,凡“公务员回扣者,以舞弊治罪,共同舞弊之商店,亦以犯罪论”。1933年6月,国民政府通过《弹劾法》补充办法,主要旨在限制监察院的职权,规定非经惩戒机关决定,监察院不得随意披露案情。1938年4月,《中国国民党抗战建国纲领决议案》对惩治腐败规定了两点:一是整饬纲纪,责成各级官吏忠勇奋斗,为国牺牲,并严守纪律,服从命令,为民众倡导。其有不忠职守、贻误抗战者,以军法处治。二是严惩贪官污吏,并没收其财产{11}。在此基础上,1938年6月27日,国民政府公布《惩治贪污暂行条例》,其为抗战时期专门的反贪法规,加大了对贪污犯罪的惩罚力度。1940年6月,国民政府公

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【注释】                                                                                                     
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