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【期刊名称】 《中南大学学报(社会科学版)》
证券市场不同发展模式的政府证券监管
【英文标题】 Development modes and the government regulatory power insecurities market
【作者】 马洪雨康耀坤【作者单位】 兰州商学院法学院兰州商学院法学院
【分类】 证券法
【中文关键词】 政府证券监管权;证券市场;发达国家;新兴市场国家
【英文关键词】 the government regulatory power in securities market; securities market; the developed country; the newly-developing market country
【文章编码】 1672-3104(2011)01?0060?07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 1
【页码】 60
【摘要】

因经济、政治背景不同和证券市场发展路径的差异,导致发达国家和新兴市场国家政府证券监管权的发展呈现出不尽相同的特征,但两种类型国家的历史仍然有共同的规律性,这对我国政府证券监管权的制度设计有着重要的启示作用。

【英文摘要】

The different characters expressed in the evolution of government regulatory power in developed countries and newly-developing market countries are determined by distinct economic, political contexts and developmental route of securiteis market in each country. The evolution of these two types discussed still have the common nature nevertheless, which has the important inspiration for government security regulatory power system design in China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1206076    
  世界主要国家地区的证券市场发展模式大致可划分为自然成长型和政府主导型两类。自然成长型以美、英等发达国家为代表,在自由市场理念笼罩下的市场发展中,政府并未采取具体的发展规划或加以过多的行政引导。政府主导型以新兴证券市场国家为代表,政府通过明确的规划和积极的政策设计来推动证券市场发展。两种不同类型的国家中,政府证券监管权的发展状况存在较大差异。
  一、自然成长型证券市场发展模式的政府证券监管
  (一)政府证券监管权的缺失时期
  证券市场的发展历史表明,最早的证券市场是以场外市场的形式开始的。证券交易所是证券市场规模化、公开化和有序发展的产物,早期的证券市场监管呈现出松散及以自律监管占主导地位,政府监管缺失的特征。政府奉行不干预政策,各国关于证券监管的法规很不健全,缺乏统一、专门的证券立法。20世纪30年代经济危机之前的美国、20世纪80年代之前的英国、1994年以前的德国均处于这个时期。
  (二)政府证券监管权取得法律授权并逐步强化的时期
  随着证券市场规模的日益扩大、交易量的增加和投资者数量的增多,政府逐渐意识到证券市场对一国经济发展所起到的至关重要的作用。伴随着自律监管弊端的暴露,自律监管占主导地位的现状已经无法满足证券市场发展的要求,各国通过立法设立政府证券监管机构,授权其进行证券监管并不断强化其监管权,形成了政府监管与自律监管并行的局面,政府监管不仅需要与自律监管分工协作,还涉及到与其他不同政府部门的配合。
  为了应对经济危机对投资者信心的打击,美国证券交易委员会(SEC)根据1934年《证券交易法》设立,作为政府证券监管机构统一管理美国证券市场,违法行为的查处是SEC 的工作重心。自律监管机构包括证券交易所和全美证券商协会(NASD)。SEC 与自律组织之间的基本分工是:对上市公司、证券商和证券交易的日常监管主要由自律性组织负责,而SEC 主要对自律性组织进行监管,但是,仍然保留有限的对证券公司、上市公司和证券交易直接监管的权力。SEC 不但扮演监督证券自律机构的角色,更扮演与自律组织合作的角色。SEC 除了与自律组织分工外,还涉及与其他金融监管机构,包括:财政部、美国联邦储备委员会、货币监理署、保险业监管机构、商品期货交易委员会(CFTC)之间的协作与合作。
  英国和德国设立政府证券监管机构,主要目的在于增强本国金融市场的国际竞争力。1986年,英国议会颁行了《金融服务法》,授权新设立的证券投资管理局(SIB)代表政府对从事证券与投资的金融机构进行监管,自此,英国建立了政府证券监管机构,但SIB之下设立了3个自律机构,因此,英国仍然是以自律监管为主。德国于1994年颁布了《第二部金融市场促进法案》,根据该法授权,联邦证券交易监管局(BAWe)为管理证券市场的联邦政府机关,自此,德国建立起了对证券市场的联邦、州、自律机构的三层监管框架。
  1994年以后,德国又进行了多项立法,采取一系列措施,对金融市场实施进一步改革,市场管理由自律管理模式向政府监管模式转变。{1}
  (三)设立单一金融监管机构之扩权与监督并重的时期
  为了适应混业经营下金融统一监管的需要,各国逐渐放弃了以往的分业监管模式,设立了对金融市场进行统一监管的单一金融监管机构,为提高监管效率,逐渐增加该机构权力。与此同时,为了克服监管权力过大带来的弊端,通过明确权力行使程序,建立各种机制,强化对其监督,为合法权益受损者提供多种救济途径。
  美国没有建立统一的金融监管机构。但是,由于美国法律采取了功能监管理念,而且SEC 十分注重与其他金融监管机构的合作,因此,分立的金融监管机构并不影响对混业经营主体的有效监管。为了提高SEC 的监管效率,国会通过对证券法及相关法律的数次修改,扩充了SEC 的权力。权力扩大对监管效率的提高发挥了一定作用,但是也带来了一些弊端,其中之一是侵犯了自律组织的原有空间,频繁地行使原来保留的对证券公司进行直接监管的权力,结果导致了政府证券监管权与自律监管权的高度重叠,监管成本提高、效率下降。为了防止类似情况出现,自律机构首先进行了改革,NASD 与纽约证券交易所将两者之间的会员监管、执行和仲裁功能进行整合,于2007年7月成立了美国金融业监管局(FINRA)。目前该局为全美最大的自律监管机构,负责监管所有在美国经营的证券公司。SEC 下一步必须考虑的问题是如何实现与FINRA 的配合。
  权力扩大的另外一个弊端是可能侵害投资者的合法权利。为防止这种情况出现,美国通过多部法律严格规定SEC 的权力行使程序。其中规则制定程序受1946年《联邦行政程序法》[1](以下简称“程序法”)、1995年《文书精简法》[2]、2003年《监管弹性法》[3]的调整,其他权力行使程序主要受到《程序法》的调整。不仅如此,SEC 还根据上述法律的要求,制定了《SEC 行为规范、公平基金规则和偿还计划》,适用于SEC 所有的执法程序。限于篇幅,这些法律规则无法展开,但上述法规对SEC 程序规定共同的特点是:一是程序的规定极其详细,自始至终贯彻对当事人权利保护和尊重的原则,尤其强调给公众及利害关系人参与并发表意见的机会,所有程序均体现了公开性和公众参与性;二是程序规定的灵活性与严谨性并存,体现了监管效率原则,突出体现在《程序法》规定了行政机构可以依据执法的需要,依法定情况选择不同的程序。[4]
  为了保障SEC 依法定程序行使权力,还对SEC 进行了议会监督和司法审查。

我反正不洗碗,我可以做饭


  在混业经营趋势的影响下,为了增强本国金融市场的制度竞争力,英国和德国都对本国证券监管机构进行了整合,建立起了单一的综合行使金融监管权的机构。英国根据《2000年金融服务法》(FSMA)建立起了集银行业、证券业和保险业等金融服务业的监管职能于一身的金融服务管理局(FSA)。自建立以来,其职权也在逐步扩大。作为单一的金融监管机构,FSA并非监管所有的金融活动,还涉及与其他机构的协调,如,贸易和产业部负责管理公司法方面的事务,职业养老金监管局负责职业养老金计划的监管等。为避免FSA 权力过大,FSMA 对FSA 的权力行使程序进行了详细的规定,包括FSA 的行政许可程序和处罚程序,这些规定均体现了公开、保护相对人利益的特点。[5]
  同时,防止权力扩大的另一措施是对FSA 进行了广泛的外部监督:一是财政部与议会的监督;二是金融服务与市场法庭(以下简称“金融法庭”)的监督与司法监督。[6]
  2002年,德国根据《金融监管一体化法案》和《联邦金融服务监管局法》,将原银行监管局(BAKred)、保险监管局(BAV)和证券交易监管局(BAWe)合并组建成联邦金融服务监管局(BaFin),对整个金融市场实施兼容性的统一监管,独立履行金融市场监管、客户保护和流动性监管的全部职能,是德国证券行政执法的核心机关。BaFin 通过内设金融监管论坛的形式,与联邦财政部和联邦银行进行金融监管方面的合作与协调。此外,因为Fafin 内部仍然由不同的机构分别对证券、银行和保险市场进行监管,涉及机构之间的协调问题,为此,FaFin 内设跨行业事务协调部,专门负责协调工作。对BaFin 执法程序规定的法律主要包括《行政程序法》和《违反秩序法》,其中分析、立案阶段和调查阶段适用第一个法律,处罚阶段适用后一个法律。为了有效监督BaFin 的监管行为,内设有管理委员会,主席单位为联邦财政部,负责监督BaFin 的监管行为,并决定其预算;同时还设有专业顾问委员会,对BaFin 的业务管理提出建议,并协助其完善监管法规。
  (四)小结
  第一,政府证券监管权取得合法授权的原因不尽相同,总体而言,可以归纳为弥补自律监管的缺陷。对投资者信心的打击,英国和德国则是为了提高本国证券市场的国际竞争力,这些都只是表面原因。更为深层的原因是各国政治经济的差异导致对证券市场重要性的认识不同,由此决定了政府职能定位从原有的不干预经济,到后来的积极履行职权,最终目标是促进本国经济的繁荣。
  第二,从政府证券监管权未来发展的趋势看,由一个部门集中统一行使是大势所趋,目的是为了适应对金融混业经营的综合监管要求。英国和德国已经实现了统一的金融监管,但是由于德国金融监管机构内部仍然采取分部门监管,因此仍然存在协调配合问题。美国之所以坚持原有分业监管,主要原因在于该国法律对金融监管采取功能监管的理念,并且注重与其他机构的配合,并不影响其应对混业经营监管的效率。因此,怎样设置监管机构必须根据本国国情,同时,也依赖于其他相关制度的发展水平。
  第三,近年来,各国政府证券监管权的内容和范围不断扩大,为防止权力的触角漫无边际地侵入私人领域,各国都通过法律详细规定政府证券监管机构的权力行使程序,并强调程序的公开、公众参与、灵活性,以及对当事人和利害关系人的利益保护。不仅如此,各国也越来越重视对政府证券监管机构权力行使的监督,在这些监督机制中,来自行政机构内部的监督应该是位于第一层级的,同时还有议会监督,因为议会通过的法律是监管机构的权力来源,因此,这种监督是最根本也是最有效的。
  第四,政府证券监管权必须与自律监管权有效地协调和互补,才能达到对证券市场的最优监管。上述国家的经验告诉我们,“尽管对自律组织能否具有维持公正和透明交易的能力一直有所怀疑,但是事实已经显示,政府监管同样也一直存在缺陷,政府作为唯一的监管者并不是最高效的。虽然政府最初希望对交易所的微观管理进行监管,但现在看来赋予自律组织更多的监管权才是更为有效的。”{2}因此,政府证券监管必须要和自律结合,让自律组织发挥基础性监管的作用。
  第五,政府证券监管机构的地位具有差异性,无论是否设立单一的金融监管机构,各国都非常重视监管机构的独立性,并通过立法加以确认与巩固。各国的监管经验已经显示:“独立监管模式带来的主要好处是它能够避免由于被俘获政治家和官僚的干预所导致的市场扰乱。独立性使监管者免受特殊利益集团(如被监管企业、金融机构和其他非政府利益集团)干扰。独立性也改善了透明度、稳定性,提高了专业知识水平。”{3}
  二、政府主导型证券市场发展模式的政府证券监管
  新兴证券市场是区别于发达国家传统证券市场的、发展中国家的证券市场。按照国际金融公司的权威定义,只要一个国家或地区的人均国民生产总值(GNP)没有达到世界银行划定的高收入国家水平,那么这个国家或地区的股市就是新兴市场。[7]
  (一)韩国
  韩国的证券市场基本在20世纪50年代起步,效仿美国建立了证券市场体制。总体而言,韩国政府证券监管主体的发展可以分为三个阶段。第一个阶段:
  1956~1996年,财政经济部主管证券市场,具有最高的金融监管权限。20世纪60年代初军政府上台后,韩国逐渐实行政府主导型的市场经济体制,政府大大加强了对银行和证券等金融领域的干预。与此相适应,在财政金融关系上采取大财政、小金融的做法,由财政经济部主管证券市场,以便金融部门听命于政府,为政府及时筹集发展资金。专门的政府证券监管部门是根据1976年修订的《证券交易法》,于1977年设立的证券管理委员会及其执行机构——证券监督院,确立了强有力的综合性证券行政管理体系。第二个阶段:
  1997~2004年,该阶段金融监管权从财政经济部分离出来,集中于金融监督委员会行使。1997年韩国金融危机的爆发使韩国政府意识到建立独立的金融监管机构的重要性,于是根据1997年的《金融监管组织设立法》,设立了独立的政府机构——金融监督委员会(FSC),负责整个金融市场的监管。在FSC 之下,设立证券与期货委员会(SFC),具体负责证券和期货市场的监管事务和可能被移送FSC 的一些初级问题。{4}第三个阶段:2005年至今。为了将韩国缔造成为东北亚金融中心,应对混业经营等多种变化,韩国政府认识到有必要改革现有资本市场的相关法律法规,以加强该国金融市场在21世纪的国际竞争力。因此于2006年12月向国民大会递交了《金融投资服务与资本市场法》,该法将极大放宽韩国非银行金融业的准入限制,立足于消减当前韩国金融领域法规的数量,放松对金融领域的监管,约束跨行业经营和对投资者的保护几个方面。{5}
  总体而言,韩国的金融监管体系一直是政府主导型模式。但从发展趋势来看,韩国正顺应世界经济发展的潮流,在一定程度上减少政府干预,在金融监督委员会的监管下,发挥韩国自律机构——韩国证券期向政府主导与自律结合的中间型管理体制。“韩国证券市场的发展历程表明,政府对证券市场的限制和干预程度越小,证券市场发展的可能性就越大。与此同时,政府必要的限制和干预,又会对证券市场的健康发展产生积极的影响。”{6}
  (二)印度
  1947年独立后,印度与中国一样,长期奉行计划经济原则。20世纪80年代中期开始,印度政府坚定地实行经济自由化改革措施。此后,印度政府不遗余力地提升证券市场的透明度和效率,制定保护投资者的法律,使印度证券市场自20世纪90年代以来取得了巨大成就。

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}高基生.德国证券市场行政执法机制研究[J].证券市场导报,2005,(4):36?41.

{2} Jake Keaveny. In defense of market self-regulation: an analysis of the history of futures regulation and the trend toward demutualization [J].70 Brooklyn L Rev,2005,(Summer):1451?1456.

{3}经济合作与发展组织. OECD 国家的监管政策——从干预主义到监管治理[M].北京:法律出版社,2006:115.

{4}尚福林.证券市场监管体制比较研究[M].北京:中国金融出版社,2006:169?173.

{5}陈自强,汤秋红.中国证券业协会关于出席第十二届亚洲证券论坛情况的报告[EB/0L]. http://www.sac.net.cn/newcn/home/infodetail.jsp?infoid=1184919417100&infotype=CMS.STD&cateid=81183686399100/2007-08-02.

{6}尚福林.证券市场监管体制比较研究[M].北京:中国金融出版社,2006:177.

{7}孙超.印度证券市场:以民间力量为主——访国务院发展研究中心研究员郭励弘[C]//中国经济报告(第7期).北京:中国经济年鉴社,2007.

{8} J. Robert Brown.Jr. Order from disorder: the development of theRussian securities markets [J].15 U. Pa.J.Int'l Bus.L.1995,(Winter):552?558.

{9} Bernard Black, Reinier Kraakman, Anna Tarassova. Russian privatization and corporate governance: what went wrong?[J].18 NW. J. INT'L L.& BUS.,2000,(July):1752?1758.

{10}余甫功.中国资本市场制度分析与机制研究[M].北京:中国财政经济出版社,2001:69.

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