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【期刊名称】 《中南大学学报(社会科学版)》
《民事诉讼法》修订:战略规划与制度设计
【英文标题】 Revision of the Civil Procedure Act: Strategic planning and systematic design
【作者】 江必新【作者单位】 最高人民法院中南大学法学院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 民事诉讼法;修订;大和解;二元审级制;飞跃许可上诉
【英文关键词】 Civil Procedure act? revision? reconciliation? dualtrial level? leapfrog appeal
【文章编码】 16723104(2011)04?0005?06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 4
【页码】 5
【摘要】

《中华人民共和国民事诉讼法》第三次修订工作正在进行,改什么、怎么改,需要科学谋划和积极推进。此次修法宜以真正确立当事人主体地位为出发点,明晰民事诉讼制度完善路径;以实质化解矛盾纠纷和将矛盾尽可能解决在基层为功能定位,创新民事诉讼体制;以便民利民、降低诉讼成本、提升诉讼效率为依归,优化民事诉讼程序;以建立公正、权威、高效的民事诉讼制度为目标,科学配置民事审判权。

【英文摘要】

The Civil Procedure Act with a lot of problems and disputes in the practice is currently in the process of revision. It’s necessary to clarity the overall strategy and introduce some specific systems. The article states that the revision should make civil litigation system development strategy with the starting point of party dominant position. The revision may introduce the civil systems with the functional orientation of real and basic conflicts solution. The article proposes that we should optimize civil procedure in order to benefit the public, reduce litigation costs, improve litigation efficiency. Further, we should take the establishment of fair, authoritative and efficient civil litigation system as the goal, scientifically arrange and strengthen judicial restraint.

【全文】法宝引证码CLI.A.1206093    
  
  《中华人民共和国民事诉讼法》颁布迄今已近30年。其间围绕职权主义模式向当事人主义模式转变,以及应对申诉难、再审难突出问题,于1991年和2007年分别作出两次重大修改。今年,全国人大法工委再次启动该法的修订工作。此次修法,回应的是当前民事审判实践中存在的突出问题。目前已纳入立法机关研议视野的包括小额诉讼程序、证据制度、审前程序、检察监督、公益诉讼、诉外调解协议效力、再审审级、执行程序[1]、恶意和虚假诉讼等问题。学术界和实务界积极回应本次修法,展开热烈讨论,但具体的修订方案争论较大,尚无共识。因此,有必要从战略上明晰修法的总体思路,以集思聚力;同时在体制机制、程序及权力等具体制度上进一步创新优化,以对症下药。
  本文拟结合民事审判实践的有关情况,谈谈笔者对民事诉讼制度完善和民事诉讼法修订的初步思考。
  一、以真正确立当事人主体地位为出发点,明确完善民事诉讼制度的总体思路
  1982年制定《民事诉讼法》时,由于缺乏充足的实践经验作为基础以及深入的理论研究作为支撑,有关制度的设置较为粗略。但从当时背景、条件和所处历史阶段来看,82版民诉法的立法质量已属难能可贵。随着时代的进步和社会的发展,从现在的眼光来看,不免发现其间存在一些问题,其中最为突出的是其超职权主义模式,即法官主导性过强,诉讼当事人的主体地位没有确立起来。1991年和2007年两次修改《民事诉讼法》,虽然对该问题作出了调整,但尚未达到应有目标。藉此次修法契机,实应从宏观上进行顶层设计,解决具有根本性、长远性和基础性的重要问题,其核心就是强化当事人的主体地位。
  (一)倡导“大和解”[2]:从第三条道路突围
  我国的人民司法先后经历了从注重调解到注重审判再到注重调解的发展历程,相应形成从“大调解”到“大审判”再到“大调解”的格局转换。在人民司法起步阶段,大量的案件主要通过调解的方式办理。随着我国社会主义民主法制的发展,特别是《民事诉讼法》的颁布实施,我国逐步从重视调解转为更加重视审判。
  2000年以来,经济社会加快转型,改革开放进一步深化,我国进入一个比较特殊的社会矛盾凸显期,法院案件数量增加较多,案多人少的形势比较严峻,一些案件判决后并未达到定纷止争的效果,反而一定程度上引发次生矛盾和派生矛盾。为了适应这个变化,人民司法的工作方法调整为“调判结合,调解优先”,即更加注重调解方法的使用,更加注重调解方法与审判方法的结合,[3]更加注重多元纠纷解决机制的构建。这个发展思路,实际上也有回到“大调解”格局的倾向。
  优先使用调解的方法开展司法工作,客观来说,对于社会矛盾化解发挥了积极作用。但另一方面,实践中也暴露了一些负面的问题,学术界又对此进行了一定的反思,提出了一些质疑,有部分观点甚至主张回归重视审判的思路上去。
  司法政策在两极频繁转换并非理性选择,对此应有清醒认识。笔者建议,在充分发挥调解和审判这两种方法各自优势的前提下,应更加注重和解方法的适用,构建所谓的“大和解”机制,以此作为从困境中突围的第三条道路。所谓的“大和解”,即人民司法在总体发展思路上更加重视发挥和解方式在定纷止争方面的作用,形成审判、调解与和解相辅相成的格局。
  倡导“大和解”,首先要解决认识上的障碍。笔者认为:第一,和解的方法与法治理念并不冲突。美国是公认的法治发达国家。统计表明,95%的案件是通过当事人之间的和解解决的,裁判解决的纠纷占案件总量的5%以下。{1}这说明法治含量与和解的使用程度并无关联。第二,倡导和解不意味着否定审判和调解的作用。对于构建和谐社会,改善当事人关系,消除不稳定因素,简化诉讼程序,提高诉讼效率,扩大司法民主,践行司法为民,调解都发挥着重要作用。{2}
  近年来调解实践的成效应当给予充分肯定。但实践表明,调解中也存在一定的副作用,包括引发强制调解,隐藏虚假诉讼[4],损害公共利益、国家利益和第三人利益等。这些问题与审判所具有的问题一样,是其自身难以克服的。倡导和解,就是为了在三者之间形成一个功能互补的循环。因此,倡导和解不是为了否定审判和调解的作用,而恰恰是为了更好地发挥二者的功能。
  强调和解的作用,在理念层面的考虑是尊重和保障当事人在诉讼中的主体地位。和解的过程一方面强调法官尽可能少地参与,另一方面尽可能通过机制设定,引导、促使当事人及其代理人主动地、能动地寻求和解。一旦达成和解协议,通过法院认可程序赋予其一定效力,该协议则获得了强制执行的可能。这种做法有助于凸显当事人主体地位,一改法官召集当事人面对面、背靠背地调解,千方百计促调解的局面,从而缩小“大调解”引发负面影响的空间。
  “大和解”以自愿为基本原则。基于自愿而实现的和解,其达成的关键在于机制建构。笔者认为,建构和解机制应着力设计如下四个相互配套的子制度:正向激励机制、负向激励机制、确效机制及辅助激励机制。好饿但是不想动
  1.正向激励机制
  核心是将诉讼费的负担作为调节杠杆。通过诉讼费收费标准的浮动及负担变化,使选择主动和解的当事人能大大降低诉讼成本;而经由裁判解决纠纷,败诉方则将承担较重的诉讼费用。目前诉讼费收费缺乏差异,难以形成调节空间。打造诉讼费调节机制的做法是,首先对部分案件调高诉讼费,然后凡属于和解成功的,大大降低诉讼费。与此同时,进一步扩大赔付范围的规定,将胜诉方当事人在诉讼中的合理花费,如律师费、误工费及为诉讼活动付出的其他合理成本都明定由败诉方负担。[5]
  2.负向激励机制
  对于不主动进行和解,而坚持通过正式诉讼程序解决一个争议很小的纠纷当事人,在诉讼费上将采取一定措施,突出其惩罚性。
  3.确效机制
  以人民调解为例,过去因为缺乏确认制度,很多最后得不到执行,大大限制了人民调解作用的发挥。[6]
  为充分促成和解,发挥包括人民调解在内的多元纠纷解决手段的功能,有必要在法律层面通过一定的制度,赋予各类和解以效力。如通过司法确认肯定其效力,或在执行程序中设立审查程序,使合法的和解协议得以执行。
  4.辅助激励机制
  诉讼代理人,尤其是律师,在诉讼过程中对当事人在纠纷解决途径选择方面的意志发挥着重要影响。
  因此,有必要修改律师的收费办法作为推进“大和解”格局的配套措施。通过制度设计,使促成和解的律师获得更多的经济收益,改变现有的律师千方百计兴讼以期获得更多代理费的情况。
  上述“大和解”思路及其系列机制的设定,其核心在于机制的利导性,促使当事人及其代理人自动达成和解。
  (二)多元化纠纷解决机制之整合
  多元化纠纷解决机制在理论上已有基本共识,在实践中也开展得比较广泛和充分。调研中发现,中国有些乡镇活跃着派出法庭、人民调解组织、“社会法庭”、专业法庭等各类纠纷解决机制。实际上,当前的问题不是创造更多的纠纷解决方式,而在于有效整合各类机制,尤其要厘清非诉手段与诉讼手段的关系。
  “调判结合,调解优先”是最高人民法院提出的一个基本工作原则。如何正确认识和适用这个原则呢?笔者认为,在进入法庭审理前,通过多元化纠纷解决机制进行调解是妥适的。但一旦进入法庭审理,除非当事人自愿,一般不宜再采取其他方式,而应遵循正规程序,否则容易损害审判效率和审判权威。
  众所周知,在相当一部分国家和地区,都强调参与调解的法官不能作为正规程序的裁判法官进入审判,甚至明确规定调解法官对调解过程中掌握的相关信息须保密,不得告知审判法官,避免先入为主,影响程序正当性和案件的实体处理。[7]调解与审判的合理衔接,有助于避免法官强制调解,使当事人意志在诉讼过程中得到更充分的实现。
  现行诉讼法中仍然存在一些带有职权主义色彩的规定。对此,应牢牢把握当事人主体地位这一出发点,赋予当事人更多程序选择权和处分权。如对不应诉的被告强制到庭并对其进行罚款等处罚,这种做法既无必要也难以操作。对此可直接推定当事人处分或放弃自己权利,进而判决败诉即可。
  上述宏观思路框架与合理有效的机制配套能够使相当一部分案件在审前通过和解完成,或通过多元化纠纷解决机制得以化解。如此既能节省巨大的司法成本,又有利于缩减司法不公和司法腐败的空间。
  二、以实质化解矛盾纠纷和将矛盾尽可能解决在基层为功能定位,创新民事诉讼体制
  2007年《民事诉讼法》修改的一个重要内容就是将民事诉讼的再审审级上提一级。新法实施后,大量矛盾集中于高级法院和最高法院。中级法院和基层法院的审判监督功能萎缩,有的省甚至撤销了部分基层法院审监庭。后来,最高法院下文要求基层审监庭和审管办联合起来,一套人马两块牌子,但真正的审监案件仍然不多。审级上提引发的问题十分突出,集中表现在如下三方面:首先,审级上提导致大量案件聚集在北京和省会城市,与中央将矛盾化解在基层的方针不吻合。其二,大量案件集中到高院和最高院,案多人少,导致案件得不到及时处理,效率低下。其三,相当一部分案件因为案多人少得不到及时解决,又要强调结案率和效率,导致仓促审理,案件审判质量无法保障。
  根据当前各级法院的人力和资源配备,如果合理分配案件,使审判时间充裕、审查认真,反而能够更加有效救济当事人权益。针对上述情况,建议做如下调整。
  (一)建立二元化审级制度
  在小额诉讼或简易程序及其他特别程序领域,建立一审终审并扩大其适用范围,同时辅之以审监程序。
  这种做法既降低了诉讼成本,简化了诉讼程序,方便当事人,又保留了程序最低限度的正当性。在此基础上,进一步明确一审终审和二审终审的适用范围,从而构建二元化审级制度。[8]
  (二)将基层法院作为人

  ······
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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}李益民.庭前调解制度有关问题探析[J].法律适用,2005(11):47?50.

{2}江必新.诉讼调解的辩证分析与完善[N].人民法院报,200611?23(5).

{3}吴小英.论民事案件诉中监督的方式[J].政治与法律,2009(6):9?15.

{4}刘兰芳,靳学锡.关于庭审方式改革的思考与实践[J].中外法学,1996(4):48?54.

{5}曾晖,王筝.困境中的陪审制度[J].北大法律评论(第8卷第1辑).2007:39?61.

{6}刘哲玮.人民陪审制的现状与未来[J].中外法学.2008(3):443?447.

{7}罗森贝克,施瓦布,戈特瓦尔德.德国民事诉讼法[M].北京:中国民主法制出版社,2007:15?16.

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