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【期刊名称】 《行政与法》
论我国环境民事公益诉讼裁判的执行
【副标题】 基于最高人民法院环境民事公益诉讼典型案例的思考
【英文标题】 On the Execution of Judgment of Environmental Civil Public Interest Litigations in China
【英文副标题】 Reflections on typical cases of environmental civil public interest litigation of the Supreme People's court
【作者】 赵爽王中政
【作者单位】 西南政法大学经济法学院{副教授}西南政法大学经济法学院{环境与资源保护法硕士研究生}
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 环境民事公益诉讼;裁判执行;生态修复;金钱赔偿
【英文关键词】 environmental civil public instigations; enforcement of judgments; ecological remediation; monetary compensation rest lit
【文章编码】 1007-8207(2019)01-0090-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 90
【摘要】

我国环境民事公益诉讼在理论和实践中均取得长足发展,但目前学界对其执行问题关注较少。执行依据的多样性、执行标的转换性以及执行过程的复杂性是环境民事公益诉讼裁判执行的主要特征。生态修复与金钱赔偿相结合是环境民事公益诉讼裁判执行的基本方式。生态修复包括修复方案的确定、修复的实施与验收,金钱赔偿则需要厘清赔偿金的来源、性质及管理。为此,需从执行听证、联动执行、执行回访以及第三方监督等方面构建环境民事公益诉讼裁判执行的外部保障措施。

【英文摘要】

Environmental civil public interest litigation has made great progress in both theory and practice, but little attention has been paid to its implementation. The main characteristics of the enforcement of the judgment in environmental civil public interest litigation are the diversity of the basis of enforcement, the conversion of the object of enforcement and the complexity of the enforcement process. The combination of ecological remediation and monetary compensation is the basic way to enforce judgments in environmental civil public interest litigation. Ecological remediation includes the determination of remediation schemes, the implementation and acceptance of remediation; monetary compensation needs to clarify the source, nature and management of compensation. At the same time, it is necessary to construct the external safeguard measures for the enforcement of the judgment of environmental civil public interest litigation from the aspects of enforcement hearing, joint enforcement, and enforcement return visit and third party supervision.

【全文】法宝引证码CLI.A.1267183    
  引言
  2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,从而开启了我国环境民事公益诉讼立法和司法探索的大幕;2014年修订的《环境保护法》对环境公益诉讼制度进行了完善,对“法律规定的有关组织”进行了明确;2015年公布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》)对环境民事公益诉讼的主体资格、受案范围、诉讼规则等进行了详细的规定;2017年修正的《民事诉讼法》赋予检察机关提起公益诉讼的资格。自此,我国以《环境保护法》和《民事诉讼法》为主体、以相关司法解释配套的环境民事公益诉讼制度框架基本确立。短短6年时间,我国环境民事公益诉讼制度经历了从无到有再到不断完善的过程,日益成为我国环境保护的重要司法工具[1]。与之相应,学界关于环境民事公益诉讼的理论研究在近5年也呈现井喷之势。[2]然而,目前学界对环境民事公益诉讼的研究主要集中在“基础理论”“主体资格”“责任承担”“程序规则”等领域,对环境民事公益诉讼的执行关注较少。[3]法律的生命在于实施,裁判的生命在于执行。环境民事公益诉讼的裁判结果不仅关涉到私人利益,还会影响到社会公共利益。从某种意义上说,环境民事公益诉讼裁判执行的过程正是社会公共利益实现的过程,理应成为理论研究的重点。
  一、我国环境民事公益诉讼执行依据的实证分析
  ——以最高院公告的环境民事公益诉讼典型案例为分析对象
  2017年3月7日,最高人民法院发布了环境民事公益诉讼10件典型案例,其中涉及到社会团体提起环境公益诉讼的主体资格以及检察机关提起的环境民事公益诉讼案件审理等热点、难点法律问题。为研究目的之便宜,笔者对10件典型案例进行了取舍和简化(具体内容见下表)[4]。
  最高人民法院环境公益诉讼典型案例

┌───────────┬────────────┬────────────┐
│案例名称       │诉讼请求        │裁判结果        │
├───────────┼────────────┼────────────┤
│江苏省泰州市环保联合会│请求判令被告赔偿费用,用│判决被告赔偿环境修复费用│
│诉泰兴锦汇化工有限公司│于环境修复并承担本案的鉴│,并承担鉴定评估费用及诉│
│等水污染民事公益诉讼案│定评估费用和诉讼费。  │讼费用。        │
├───────────┼────────────┼────────────┤
│中华环保联合会诉山东德│请求判令被告立即停止污染│判决被告赔偿因超标排放污│
│州晶华集团振华有限公司│行为,增设污染防治设施,│染物造成的损失并支付至德│
│大气污染民事公益诉讼案│经验收合格方可使用;赔偿│州市专项基金账户,用于德│
│           │损失,并将赔偿款项支付至│州市大气环境质量修复;公│
│           │地方政府财政专户;公开赔│开赔礼道歉;被告支付必要│
│           │礼道歉;承担相关费用。 │费用。         │
├───────────┼────────────┼────────────┤
│重庆市绿色志愿者联合会│请求判令被告停止侵害,对│判决被告立即停止侵害,重│
│诉湖北恩施自治州建始磺│今后可能出现的污染风险重│新申请环境影响评价;在判│
│厂坪矿业有限责任公司水│新作出环境影响评价,并由│决生效后,制定土壤修复方│
│库污染民事公益诉讼案 │法院根据环境影响评价结果│案并进行修复,逾期不履行│
│           │,作出是否要求被告搬迁的│修复义务或者修复未达到保│
│           │裁判;被告进行生态环境修│护生态环境社会公共利益标│
│           │复,并承担相应费用等。 │准的,承担修复费用;公开│
│           │            │赔礼道歉等。      │
├───────────┼────────────┼────────────┤
│中华环保联合会诉江苏江│请求判令被告立即停止污染│判决被告按照修复方案进行│
│阴长泾梁平生猪专业合作│行为并赔礼道歉;对产生的│修复;在判决生效后一个月│
│社等养殖污染民事公益诉│污染进行无害化处理承担相│内向该院报告环境修复落实│
│讼案         │应的费用;进行修复,并承│情况,法院组织验收;如自│
│           │担相应的生态环境修复费用│行修复后未达到预期目标的│
│           │;承担生态环境受到损害至│,法院委托第三方修复,此│
│           │恢复原状期间服务功能损失│费用由被告负担。    │
│           │费用等。        │            │
├───────────┼────────────┼────────────┤
│北京市朝阳区自然之友环│判令被告停止超标排污,消│双方调解结案,被告自愿承│
│境研究所诉山东金岭化工│除危险;判令被告支付大气│担支付生态环境治理费。 │
│股份有限公司大气污染民│环境治理费用。     │            │
│事公益诉讼案     │            │            │
├───────────┼────────────┼────────────┤
│江苏省镇江市生态环境公│请求判令被告采取措施消除│判令被告在丹阳市环境保护│
│益保护协会诉江苏优立光│污染,承担固体废物暂存、│局的监督下按照一般废物依│
│学眼镜公司固体废物污染│前期清理以及验收合格的费│法处置涉案废物。    │
│民事公益诉讼案    │用,或者赔偿因其环境污染│            │
│           │所需的相关修复费用。  │            │
├───────────┼────────────┼────────────┤
│江苏省徐州市人民检察院│请求判令被告恢复原状,并│判决被告赔偿生态环境修复│
│诉徐州市鸿顺造纸有限公│赔偿损失;如被告无法恢复│费用及服务功能损失共计10│
│司水污染民事公益诉讼案│原状,请求判令其以2600吨│5.82万元。       │
│           │废水的生态环境修复费用26│            │
│           │.91万元为基准,以该基准 │            │
│           │的三倍至五倍承担赔偿责任│            │
│           │。           │            │
└───────────┴────────────┴────────────┘

  通过上表能够发现,作为执行依据的裁判结果因诉讼请求的不同而有所区别,但由于环境侵权行为的特殊性以及环境民事公益诉讼特定的诉讼目的,裁判结果仍然呈现类型化特征。
  (一)执行依据的多样性
  从上述7个典型案例的裁判结果看,执行依据主要表现为三种类型:第一,金钱给付型。这种类型主要体现在“江苏省泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等水污染民事公益诉讼案”“北京市朝阳区自然之友环境研究所诉山东金岭化工股份有限公司大气污染民事公益诉讼案”“江苏省徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司水污染民事公益诉讼案”中,方式主要为支付生态修复费用、赔偿生态功能损失费用以及其他相关费用。第二,行为给付型。这一类型主要体现在“中华环保联合会诉江苏江阴长泾梁平生猪专业合作社等养殖污染民事公益诉讼案”(以下简称“江阴案”)和“江苏省镇江市生态环境公益保护协会诉江苏优立光学眼镜公司固体废物污染民事公益诉讼案”中,这种方式主要表现为生态修复。第三,复合型。除去第一种类型和第二种类型所涉案例外,其余案例的执行依据多为复合型,即执行依据既包括了行为给付,也包括金钱给付。
  (二)执行标的的转换性
  环境民事公益诉讼的执行依据分为金钱给付型、行为给付型和复合型三种方式。而根据实际情况,裁判结果在实际执行过程中会发生执行标的的转换,主要包括金钱给付型向行为给付型的转换以及行为给付型向金钱给付型的转换。
  ⒈金钱给付型向行为给付型的转换。2014年“江苏省泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等水污染民事公益诉讼案”在我国环境民事公益诉讼司法实践中具有典型意义。该案判决后引发学界广泛的讨论,其中关于本案的“赔偿”问题成为讨论的焦点。事实上,二审法院对一审法院所确定的合计约1.6亿的赔偿履行方式进行了调整,即一方面被告所应赔付的约1.6亿元中的40%可以延期至本判决生效之日起一年内支付,另一方面如果被告改造技术,明显降低环境风险,可以向法院申请在延期支付的40%额度内抵扣。实际上二审法院对一审法院判决的调整是对一审法院执行标的的转换,即由金钱给付方式部分转化为行为给付方式。这种执行标的的转换有效缓解了裁判结果执行困难的“燃眉之急”,保障了裁判结果的公信力和可执行力,发挥了司法裁判对企业行为的指引功能。但有学者指出,这种转换在没有任何法律依据的情况下,只为解决当下的执行难题,不免缺乏司法理性。{1}
  ⒉行为给付型向金钱给付型转换。行为给付和金钱给付是环境民事公益诉讼中最重要的两种执行方式,而为解决实际裁判执行的困难两种方式可做适当调整。“泰州天价赔偿案”[5]体现了金钱给付向行为给付的转换,而“江阴案”则较好地体现了行为给付向金钱给付的转换。该案判决“被告应当按照生态修复方案进行生态环境的修复;如果逾期未达到修复目标,法院将委托第三方修复,而产生的修复费用由被告承担”。根据该裁判结果,在自行修复不能的情况下,被告的执行方式实际上转换为金钱赔偿,即承担生态修复费用。与“泰州天价赔偿案”不同的是,该案的一审判决即体现了执行方式转换的理念,一定程度上体现了判决执行的灵活性。
  (三)执行过程的复杂性
  环境民事公益诉讼的裁判结果无论表现为生态修复还是金钱赔偿,其在实际执行过程中均存在诸多障碍。就生态修复而言,生态修复方案的确定及实施、生态修复的监督及验收等都是需要解决的难题,而且其中必然掺杂着环境科学的内容,诸如生态环境的评估、鉴定等。即使在“江阴案”中法院采取委托第三方修复的方式,对于第三方的修复资格、修复能力等也需要进一步地明确。而对于金钱赔偿方式,赔偿数额的确定、赔偿金的管理和使用等都是其需要厘清的关键。因此,无论是生态修复还是金钱赔偿,其执行过程均相当复杂,需要多方主体的相互配合。
  综上,虽然在司法实践中,生态修复与金钱赔偿成为环境民事公益诉讼最重要的执行方式,但由于执行依据的多样性、执行标的转换性以及执行过程的复杂性,因而在环境民事公益诉讼裁判结果的执行上仍存在着诸多挑战。厘清环境民事公益诉讼执行的基本路径,明确执行方式的基本内涵,对于充分发挥环境民事公益诉讼的制度功能具有重要的意义。
  二、我国环境民事公益诉讼裁判执行的基本方式谨防骗子
  ——生态修复与金钱赔偿相结合
  由于环境公益诉讼特有的公益性、预防与补救功能、惩罚性决定了其不能直接套用传统普通环境侵权诉讼的责任承担方式,{2}因此在执行方式上也应当有别于传统民事诉讼。从类型化的角度上说,行为给付和金钱给付是最重要的两种方式,其中行为给付多表现为生态修复,故笔者认为,生态修复和金钱赔偿相结合的方式应当成为我国环境民事公益诉讼裁判执行的基本方式。
  (一)生态修复在环境民事公益诉讼裁判执行中的适用
  生态修复作为环境民事公益诉讼裁判执行依据中的重要内容,一直受到学界的广泛关注。有学者将生态修复置于国家发展的视角下认为,生态修复是由国家统一部署并实施的治理环境污染和修复受到干扰的生态平衡的系统工程及在此基础上进行的促进当地社会经济转型发展,实现国家、社会、经济均衡发展的综合治理措施。{3}也有学者认为,生态修复不仅包括了对纯粹无机环境造成污染的修复(环境修复),也包括对生态系统退化、资源枯竭的修复(自然资源修复)。{4}且不论生态修复的概念为何,作为环境民事公益诉讼的执行方式,生态修复应当包括以下几个方面:
  ⒈生态修复方案的确定。在“江阴案”中,中华环保联合会向法院起诉后,被告停止了污染行为并向法院提交了《生态修复报告》,但经双方质证,专家认为该修复方案不能达到消除污染的目的,法院遂组织专家进行现场调研并重新确定了生态修复方案,判决被告严格按照生态修复方案的内容进行修复。可见,生态修复方案的确定是实施生态修复的前提,也是整个生态修复活动的“行动指南”。生态修复方案的确定主要有三种模式:第一,自主确定模式。即由被告(修复责任主体)自行确定生态修复方案并提交法院审核。该种模式充分发挥了修复责任主体的自主性,体现了司法权对个人权利的尊重和让步。但这种模式下所制定的生态修复方案往往缺乏科学性,可执行性不高。同时,由于个人理性的限制,修复方案最大限度地保护了修复者的利益,一定程度上与社会公共利益相悖。第二,法院确定模式。在“江阴案”中,由于自主确定模式下的生态修复方案不能达到修复环境的目的,法院遂组织了相关专家进行了现场调研以及勘验论证,最终根据当地的自然环境确定了生态修复方案。该种模式充分发挥了法院司法裁判的协调功能,利用司法资源并结合社会力量确定生态修复方案,使方案更具有科学性,更有利于维护社会公共利益。第三,第三方确定模式。在第三方承担替代性修复责任的情况下,生态修复方案的确定往往由第三方自行完成。第三方以其专业性成为生态修复最重要的主体之一,有效解决了自主修复与法院组织修复所固有的技术性难题,节约了司法成本,保证了修复的专业性,达到了经济效益与生态效益的协调。需要注意的是,由于生态环境的公共性、社会性,修复方案的确定需要公众的参与,必要时还要以一定的形式充分征求公众和其他相关利益方的意见。{5}
  ⒉生态修复方案的实施。
  ⑴生态修复方案的实施主体。环境修复方案的实施直接关系到环境修复工作的成败,因此选定适格的方案实施主体尤其重要。{6}根据不同的修复方案确定模式,方案的实施主体也应与其相协调。具体而言,在修复方案自主确定模式下,生态修复的实施主体也应当是污染者。但该种模式只针对修复内容较为简单的情况,即在污染者修复能力范围内进行生态修复。而在法院确定模式下,生态修复的实施主体既可能是污染者也可能是法院委托的第三方。同样,污染者只在其能力之内实施生态修复,其余的修复事项由法院委托的第三方修复。在第三方确定模式下,生态修复的实施主体是有特定修复资质的第三方,但其他主体(法院、污染者)应予以必要的帮助。无论是哪一方主体实施生态修复,在修复方案具体实施的过程中,修复义务人都应向法院或法院确定的其他监督机构报告履行进度,原告、社会公众和相关机构享有监督修复方案落实的权利。{7}
  ⑵生态修复的实施措施。从环境科学的角度上说,生态修复的

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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