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【期刊名称】 《中南大学学报(社会科学版)》
法院调解社会化:实践评价与学理反思
【英文标题】 Socialization of judicial mediation:Practical evaluation and academic reflection
【作者】 曾令健
【作者单位】 西南政法大学最高人民法院应用法学研究基地{研究员}
【中文关键词】 邀请调解;委托调解;纠纷解决;多元主义
【英文关键词】 court-assisted mediation;court-entrusted mediation;dispute resolution;pluralism
【文章编码】 1672-3104(2019)03-0034-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 34
【摘要】 当代中国法院调解社会化有邀请调解与委托调解两种主要形式,前者将社会力量“请进来”,后者将案件“送出去”。法院调解社会化实践取得了一定成效,但有诸多学理、法律、社会及政治问题亟需反思、回应。邀请调解呈现制度表达与司法实践的背离现象,一个重要表征是运行目的明确性与运行边界模糊性并存。委托调解实践是斑驳、交杂的纠纷解决多元主义的一种体现,尚不构成具有独立品格、独特属性的纠纷解决领域。委托调解实践透露出的加大纠纷解决中的社会力量比重的讯息,有益于司法制度建设。我们既要认识到法院调解社会化实践对超越“审判—调解”结构性困境、发展纠纷解决机制的意义,也要警惕其与现代司法特性、规律之间的张力。
【英文摘要】 Court-assisted mediation and Court-entrusted mediation are the two main forms of judicial mediation socialization in contemporary China. The former refers to inviting in the social forces, and the latter sending out the cases. The practice of socializing judicial mediation has achieved some effects, but there are still many academic, legal, social and political issues that need to be reflected on and responded to. Court-assisted mediation shows the deviation between system expression and judicial practice. One of the important representations is the coexistence of specified operational purpose and fuzzy operational boundary. The practice of court-entrusted mediation embodies the pluralism of the variegated and mixed settlement of disputes, which hence does not constitute the field of dispute resolution with independent character and unique attribute. The practice of court-entrusted mediation reveals that increasing the proportion of social forces in dispute resolution is beneficial to the construction of judicial system. We should not only recognize the significance of the practice of socialization of judicial mediation in transcending the structural dilemma of "trial-mediation" and developing dispute resolution mechanism, but also be alert to the tension between it and the characteristics and laws of modern justice.
【全文】法宝引证码CLI.A.1267227    
  一、引言
  当代中国法院调解社会化主要有邀请调解与委托调解两种形式。邀请调解指法院在调解过程中邀请其他组织、个人参与协助,也称协助调解;委托调解指法院将案件委托其他组织、个人进行调解。前者是将社会力量“请进来”,后者是将案件“送出去”。邀请调解缘于1982年《民事诉讼法(试行)》的规定,即“人民法院进行调解,根据案件需要,可以邀请有关单位和群众协助。被邀请的单位和个人,应当协助人民法院进行调解”。1991年《民事诉讼法》为“被邀请的单位和个人”设置了协助义务。相当长时期内,邀请调解鲜被运用,90年代以降基本沦为“僵尸制度”。笔者调研发现,法官通常不会邀请其他组织、个人参与调解。一个主要原因是“邀请社会上的人协助调解往往比我们直接主导调解还要麻烦、还要费事,所以平时处理案子基本不使用这项制度,为了稳妥起见,还是尽量不要邀请社会上的人参与调解”[1]。相反,法官可通过“背靠背”“以判压调”“以判促调”“以判拖调”等促使当事人达成调解协议。伴随社会治理理念、政策变迁及诉讼调解的复兴,邀请调解率先有了变化。2004年最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(下称2004年《规定》)、2007年《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》(下称2007年《意见》)、2009年《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》(下称2009年《意见》)均强调邀请调解。2007、2012年修正的《民事诉讼法》,2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,2015年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和2016年最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(下称2016年《意见》)亦对此予以强调。
  委托调解的全国性规范始见2004年《规定》,在解释邀请调解后,进一步规定委托调解,即“经各方当事人同意,人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解,达成调解协议后,人民法院应当依法予以确认”,“当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的,人民法院可以委派审判辅助人员或者邀请、委托有关单位和个人从事协调活动”。2004年《规定》的创造性解释催生了委托调解,可谓其“从无到有”的标志(尽管地方实践中已有类似做法)。2007年《意见》、2009年《意见》、2010年《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》(下称2010年《意见》)皆重申细化之。尔后,地方法院制定的委托调解规则基本以2010年《意见》为依据。2012年修正后的《民事诉讼法》未纳入委托调解,但2016年《意见》和《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》(下称2016年《规定》)均予以细化。委托调解“横空出世”在很大程度上得益于社会治理理念与政策的变化,自追求社会和谐的治理目标被提出后,委托调解、邀请调解的制度活力均被实务界释放了出来。
  尽管围绕法院调解社会化制定了大量规范,但实践运行如何?这些规范及其实践对司法制度建设能否提供有益启示及有哪些启发?围绕这些问题,笔者秉持实践主义法学研究范式{1},以“事实为据”、用“数据说话”,力图达至理论研究回应实践需要、制度实践反馈理论研究的良性互动。文中资料源于公开报道与笔者对四川省远山市(为隶属平沙市的一个县级市)、重庆市吉盛县的田野调查。前期调研在2010、2011年,重访于2015、2017年。调研材料也意在验证、鉴别报道真实性及制度实效性。2017年回访远山市时发现,其隶属的平沙市的法院调解社会化工作均“没啥子起色”。但吉盛综合调处室却“风景独好”。强烈的区域差异是否意味着法院调解社会化背后蕴含特定法律、社会、政治及学理意义?
  二、邀请调解实践
  相当长时期以来,司法工作在很大程度上围绕社会和谐、社会稳定等目标展开,由此引发多元化纠纷解决机制建设及社会治理司法创新等中观制度探索。宏大治理理念与中层制度变迁为邀请调解等微观制度运行提供框架与动力,导致了运行目的明确与运行边界模糊的后果。运行目的之明确性,即在社会治理观念之下,邀请调解旨在通过纠纷解决达至社会和谐稳定,属于“坚持中心工作不动摇”;运行边界之模糊性,即因解决纠纷以实现治理目标之故,法院在具体运用邀请调解制度时,往往拥有较大自主权与决定权,属于“相机行事”。
  (一)案件范围未明确
  诉讼法及司法解释未明确邀请调解案件范围。凡适合调解的,均可适用邀请调解。部分地方法院尝试作指导性规定[2],规定内容与民诉法、司法解释大体接近[3]。除部分法院明确规定案件范围,通常由法院视案情而定。在南京市13个基层法院中,有2个法院认为,邀请调解应“视情况灵活处理,不一定严格按照程序操作”;约87%的审判员认为,应由法官视情况决定是否适用邀请调解{2}。
  实践中,简单民事纠纷适用邀请调解的比重较大,通常其事实相对清楚、权利义务关系明确。我们调研远山市诉调对接办公室时发现:婚姻家庭、民间借贷、劳动争议占比大,且案情较简单,法律关系较明确。比如:
  2008年12月13日,王某介绍于某到远山市老汽车站旁工地干活。2009年4月27日,于某将王某的工资领走3300元。5月29日,王某以不当得利为由诉至法院。7月15日,法院邀请人民调解委员会派员介入。24日,审判员蔡某与调解员聂某主持调解。于某当日返还多领工资,王某遂撤诉(引用文字有修改,下同)[4]。
  该案案情较简单,法律关系明确,调解过程不复杂。以其为典型案例,在于该案展示出多数邀请调解案件的案情与法律关系之繁复程度、调解之难易程度。另一个案大抵相仿:
  黄某欠王某工程款。王多次催要未果,遂诉至法院。2010年4月7日,法院发出调解邀请函,人民调解委员会派孙某参与调解。双方当日达成协议,黄某于2010年5月30日前付清欠款[5]。
  但也有部分邀请调解案件的案情复杂或由于其他原因导致调解极为困难。如2009年的一起拆迁补偿纠纷,因涉案利益较大,冲突剧烈。
  一项针对南京市法院系统的调研亦显示,邀请调解案件大多简单,如相邻关系、析产继承、房屋租赁、一般侵权、金钱债务等传统民事纠纷。而房屋拆迁涉及人数众多、矛盾易激化、影响大,仅仅靠法院力量往往不易处理,因此有相当部分拆迁案件适用邀请调解。2005年,前述纠纷占邀请调解案件数达92.5%{2}。可见,邀请调解常处于两个极端—要么较简单,要么难度大。简单案件便于协助人参与,而参与难办案件,则有纠纷解决技术之外的特殊考虑。
  (二)概括性规定协助人
  立法与司法解释对协助人范围作了概括性规定。在2004年《规定》与2007年《意见》中,协助人包括但不限于与当事人有特定关系或与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或其他组织,以及具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人,如人民调解组织、基层群众自治组织、工会、妇联、律师、人大代表、政协委员等。2016年《规定》中“特邀调解员为促成当事人达成调解协议,可以邀请对达成调解协议有帮助的人员参与调解”。所谓“特定关系”“一定联系”“利于促成调解”“有帮助”等表述都相对灵活、宽泛,实践中往往视个案需要选择协助人。协助人分为“组织型协助人”与“个人型协助人”。实践中,组织型协助人往往更受法院青睐。
  表1 远山市诉调对接办公室邀请调解案件类型统计(2009—2010)[6](单位:件)
  ──────────────────────────────────
  类型             年份
            ──────────────
              2009    2010
  ──────────────────────────────────
  赡养纠纷         2     0
  抚养纠纷         1     3
  离婚纠纷         30     17
  监护权变更纠纷      0     1
  继承纠纷         1     0
  运输合同纠纷       2     0
  买卖合同纠纷       5     1
  租赁合同纠纷       1     0
  房屋过户纠纷       1     0
  交通损害纠纷       4     1
  财产损害赔偿       0     1
  人身损害赔偿       4     4
  借贷纠纷         5     0
  民间借贷纠纷       28     5
  诉讼代理合同纠纷     1     0
  代理合同纠纷       1     0
  居间合同纠纷       2     0
  信用卡纠纷        1     0
  不当得利纠纷       2     0
  产品质量纠纷       1     0
  转让侵权纠纷       1     0
  劳动合同纠纷       13     98*
  劳动保险纠纷       3     0
  经济补偿金纠纷      24     4
  劳务合同纠纷       1     3
  工伤待遇纠纷       0     6
  安置补偿纠纷       1     0
  总计           133    144
  ──────────────────────────────────
  *该98件案件是系列案件,系远山市某煤矿与98名工人间的劳动合同纠纷,2010年4月21日经调解结案
  1.人民调解组织
  人民调解组织贴近基层民众生活,这种结构性优势是其他解纷机制难以媲美的。邀请调解与人民调解具有不言而喻的亲和性。实践中,“诉调对接”开展可谓如火如荼。近年来,人民调解制度处在制度改革与实践创新路上,且新型人民调解组织大多被整合到邀请调解制度中{3}。人民调解组织有参与解纷机制革新的足够动力,这主要缘于机构职责与制度实践的巨大落差,激发了该系统寻求嬗变的努力。1991—2007年,人民调解员人均年处理纠纷不足1件。邀请调解为人民调解寻求制度发展提供了突破口。概言之,一方面,法院需要社会力量参与调解,以提升解纷能力,减轻解纷压力;另一方面,人民调解面临制度功能与实践效果之强烈反差,亟需突破。双向需求在法院调解社会化中找到了契合点。如远山市诉调对接办公室作为远山市司法局人民调解创新项目,也是平沙市司法局及市政法委关注的行动项目,在平沙市多个类似组织因经费而停滞时,该项目一度仍有充足人力、财力支持[7]。将人民调解整合进邀请调解的情况在全国其他地方亦广泛存在{4-7}。
  2.基层群众自治组织、工会、妇联等
  人民调解委员会是基层群众自治组织的一部分,但后者功能不限于调解,还涉及公共卫生、治安保卫、群众娱乐、民众教育等。“上面千条线、下面一根针”,自治组织与基层政府保持着频繁的业务往来。因此,自治组织的协调能力突出,其参与调解有利于法院掌握当事人信息、选择调解策略及方法。浙江省温岭市鉴于农村民事案件大多是婚姻家庭纠纷、继承纠纷或人身损害赔偿等,遂聘请村党支书、村主任担任协助调解员{8-9}。
  鉴于工会在劳动关系变更、解除及管理中的作用与职责,邀请工会协助调解再正常不过。2005年,江苏省总工会和省高院发文倡导劳动争议案件邀请工会调解{2}。2007年,山东省德州市发文规范工会协助调解{10}。而对于工会参与调解,褒贬不一{11}。实证显示,工会或无所适从或唯资方“马首是瞻”,虽大量参与调解,但对劳动者维权意义有限{12}。有学者认为,工会具有代表政府利益、劳动者利益的双重身份,在纠纷解决中身份经常游离{13};政府可凭借工会的斡旋人角色主导政府、资方、工会、劳动者四方互动{14};不像总工会及其地方性组织,企业内设工会较为羸弱,解纷作用有限{15}。
  妇女儿童常处于相对弱势地位,需要社会更多关爱。邀请妇联参与调解,已有很多实践及成果。如连云港中院起草《关于在民事审判中进一步做好委托调解和邀请协助调解工作的若干意见》,提出可邀请妇联协助调解婚姻家庭纠纷{16}。此外,消协也有可能受邀调解消费者权益案件,这与协会宗旨相吻合。
  毋庸置疑,基层群众自治组织、工会、妇联、消协等派员调解具有重要意义。这些机构的设置成熟、建设规范、运行时间长,故法院倾向于邀请这类组织。特殊情形下,法院也可能成为协助人{17},甚至地方党委、政府也可能成为协助人。在平沙市一起人身损害赔偿案件中,地方政府为“摆平”纠纷、向上级“交差”,遂受邀参与调解。这与案件的激化、升级有关。党政力量不仅一般性地支撑解纷制度的探索及运作,也可能介入个案处理{18}。多年积案因地方党政负责人关注及介入得以解决,在很大程度上得益于党委的资源调动及整合能力。2010年《意见》指出,“对一些重大疑难、影响较大的案件,要积极争取党委、人大支持和上级行政机关配合,邀请有关部门共同参与协调”。对党政力量介入纠纷解决,既应当考虑纠纷解决的一般规律,也需要考虑时代背景及社会现状。邀请调解实践的“协助人主体扩张现象”,正是制度目的明确与运行边界模糊表征之一。
  3.当事人的亲友
  协助人通常涉及当事人的亲属、朋友、同学、师生及同乡等,这是时下社会生活基本特征在司法中的投影。尽管当代中国城市与农村正经历“乡土逻辑”变异过程,但总体上仍是一个“关系本位”社会。“每个个体的变动都会在这个体系中发生影响,反之他也受其他个体变动的影响。”{19}人际关系成了纠纷解决的行动资源,亲友介入往往影响当事人的行为选择。四川巴中的朱某与李某是一对老友,因房产纠纷诉至法院。一审驳回朱某诉讼请求。上诉刚一收案,当事人的老首长、老部下、老熟人纷至沓来,招呼说情。朱年事已高,有血压病史,性情急躁,李亦曾患疑似绝症。法院动员当事人配偶、子女、亲友调解[8],当事人的同事、上司等也受邀参与{20}。亲友言说有助调解,其言行通常充分考虑当事人利益,常能得到当事人谨慎对待与积极回应。
  4.律师
  在一些国家与地区,调解是律师的重要业务之一。碍于代理人的倾向性,律师受邀调解一般指那些不是本案代理人的律师介入调解。实践中,法院也邀请代理律师参与。在成本方面,本案律师参与调解会更便捷。一些执业律师表示,执业中倾向劝说当事人调解,会从诉讼成本、诉讼收益、执行效果等角度为当事人考虑。如何让权利“变现”以获取实在利益,是劝说当事人的主要策略[9]。一些法院针对邀请本案律师协助调解采取了专门措施{21}。2010年《意见》对此亦认可。2017年《关于开展律师调解试点工作的意见》除明确律师、律师调解工作室、律师调解中心独立开展调解外,还参与法院委派、委托调解。依其精神,对邀请调解不排斥。
  5.人大代表、政协委员等
  人大代表、政协委员参与调解既是地方实践,也为2007年《意见》所认可。泉州两级法院较早实行“人大代表协助诉讼调解制度”。有人大代表建议最高人民法院对人大代表及其他社会力量协助调解予以制度化,并得到肯定回复{22-23}。对此,众说纷纭,莫衷一是[10]。代表、委员以个人身份参与调解并无不妥;代表、委员协助调解在解纷效益维度未必突出,却可能催生政治溢出效应,这或许是法院、政府、人大、政协所重视的;以代表、委员身份介入解纷有利于调解,却可能产生消极影响。如前述平沙市的人身损害赔偿案件,人大常委会对法院提起质询案,人大代表参与调解,无形中左右法院判断,促其选择“权宜之计”。
  还有一个近似的协助人主体,即党政工作人员。一些地方将党政人员引入调解,个别地方还予以制度化、常规化。吉盛法院设置综合调处室,法院、司法行政部门、人民调解组织等的人员均参与;可受案前参与,可诉中调解,也可诉后接受申诉、上访。与人大代表、政协委员相仿,这容易导致身份模糊。2010年的前10个月,吉盛县人民法院收案1124件,结案1114件[11]。截至2016年,非诉化解纠纷8104件[12]。这些并非全是邀请调解案件,但部分案件邀请了党政、民间力量参与调解。这种制度化、常规化的邀请调解机制是制度非典型实践之组织化表现。
  总之,协助人有如下特点:①协助人通常能影响当事人之诉讼行为及权利主张;②法院倾向邀请组织型协助人;③邀请组织型协助人往往更规范,而个人型协助人介入的随机性较大;④协助人参与调解并不认为在履行协助义务,对拒绝协助者也无法予以处置。
  三、委托调解实践
  经司法解释及相关文件的建构与形塑,委托调解在实践中已确立相对饱满的形象。
  (一)个案分析
  为更详尽地了解委托调解的实践,先对远山市的诉调对接办公室作一个案分析。该诉调对接办公室负责该市法院委托调解工作,系司法局与法院合作设置,为人民调解与法院调解衔接的常设机构。虽然该办公室在平沙市内是典型项目,但依设置时间、人员规模来看,只能算法院调解社会化浪潮中的一个普通行动项目。由于设置较晚,规模一般,也更能体现法院调解社会化运作的通常样态。鉴于工作目标、基本原则、工作机制、工作流程、司法确认等与其他地方相仿,故不赘述[13]。
  (1)案件总数。2009年的案件为18件,2010年为22件。配置人员2名,调解总数处于一般水平。据悉,名义上有2名调解员,通常只有1人在岗[14]。该员也负责法院邀请调解。综而述之,年均办案数算“说得过去”。
  (2)案件类型。案情简单,权利义务明确,且类型集中,主要是婚姻家庭、民间借贷、买卖合同、人身损害纠纷。2009年,婚姻家庭纠纷3件,民间借贷纠纷4件,买卖合同纠纷2件,人身损害纠纷2件,占该年案件数的61.1%。2010年,婚姻家庭纠纷11件,民间借贷纠纷2件,买卖合同纠纷2件,人身损害纠纷1件,占案件数的72.7%。另外还有劳务、劳动保险纠纷,这与该市交通便利、工矿企业较多、民间经济活跃等有关。
  表2 远山市诉调对接办公室委托调解基本情况(2009—2010)[15](单位:件)
  ─────────────────────────────
  类型                 年份
         ──────────────────────
            2009           2010
         ───────── ────────────
          案件   调解   案件  调解
         受理数  成功数  受理数  成功数
  ─────────────────────────────
  赡养纠纷     0    0    1    1
  抚养纠纷     1    1    1    0
  离婚纠纷     2    2    8    8
  监护权变更纠纷  0    0    1    1
  买卖合同纠纷   2    1    2    2
  租赁合同纠纷   1    0    0    0
  财产损害赔偿   0    0    1    1
  交通损害赔偿   1    1    0    0
  人身损害赔偿   2    0    1    1
  民间借贷纠纷   4    2    2    2
  合伙协议纠纷   1    0    0    0
  土地承包纠纷   2    0    0    0
  行政赔偿纠纷   0    0    2    —*
  劳动合同纠纷   0    0    1    0
  劳动保险纠纷   1    1    0    0
  劳务合同纠纷   1    0    2    2
  总计       18    8    22    18
  ──────────────────────────────
  *该案调解结果一栏为空。依据调解的运作逻辑,这种情形可能是调解未结束,也可能是调解不成功。综合档案材料来看,这是档案制作人一时疏忽所致,实际上2起案件均调解失败
  (3)调解成功率。整体来看,调解成功率居中游水平。2009年办案18件、调成8件,2010年办案22件、调成18件,调成率分别为44.4%与81.8%。相比某些单位动辄调成率为90%以上或100%,该机构的调成率不抢眼。
  传统民事案件居多,故案情通常不复杂,调成率也不会太低。2010年,受托调解的8起婚姻案件均告成功绝非偶然。赡养老人、抚养小孩、买卖合同、民间借贷等的权利义务关系也不复杂。这在几起典型案例中有体现。例如:
  赵某与丁某按农村风俗举行了结婚仪式,随后育有一女一子,但从未补办结婚证。2010年4月16日,赵某以夫妻性格不合为由起诉离婚。上午9点30分左右,法院受理此案并当即发出调解委托书、指导调解意见书。调解员随即调解,事隔2小时达成协议[16]。
  在一起民间借贷纠纷中,邓某于2009年10月27日将龙某诉至法院,法院当日委托调解。次月9日,调解员组织调解且达成协议,龙某分三次偿还欠款,当天就偿还了第一期款项[17]。
  (4)调解周期。该机构的调解周期较短。据平沙市规定,人民调解委员会接受法院委托调解,期限一般不超过20日,当事人愿意继续调解的除外,但最长不得超过30日。个别案件委托调解当日就结案。例如:
  赵某与白某婚后育有一女,因性格不合,经常打架、吵架。2010年1月21日,赵某提起离婚诉讼。下午2点30分,法院受理此案并发出调解委托书。调解员联系白某,白认为“自己与赵结婚,辛苦打拼近10年,生活才有了目前的状况……赵至少给我50000元的补偿”。赵反驳“现家里没有钱,要补偿,分文没有”。双方遂纠缠小孩抚养、经济补偿等。听取陈述,结合争点,调解员表示:①结婚自由,离婚自由,结婚与离婚都受法律保护。②夫妻双方都有抚养子女的义务,因此

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【注释】                                                                                                     
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