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【期刊名称】 《行政与法》
公物法视野下高速公路通行收费及其法治化
【英文标题】 Highway Toll Collection and Its Legalization from the Perspective of Public Property Law
【作者】 张福刚
【作者单位】 河南财经政法大学法学院{副教授,法学博士}
【分类】 行政管理法【中文关键词】 公物;高速公路;高速公路通行费
【英文关键词】 highway; highway tolls; public property
【文章编码】 1007-8207(2019)01-0117-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 117
【摘要】

高速公路属于公物,高速公路所有者或管理者与使用者之间的关系属于公物利用法律关系。因此,应在公物法视野下界定高速公路通行费,突出体现高速公路的公共属性。在对高速公路通行费进行法律规制时,应加强公物立法工作,将高速公路纳入公物法的调整范畴,积极构建政府、高速公路管理者和经营者、高速公路使用者之间良好的互动机制,确保高速公路通行费的合理性。同时,还应建立高速公路通行费争议的公法救济机制,保障高速公路使用者的基本权益。

【英文摘要】

Highway belongs to public property, the relationship between the owners or managers of highway and users of highway is public property using legal relationship. Therefore, we should define highway tolls in the perspective of the public property law, and incarnate it's public nature. In the legal regulation on highway tolls, should strengthen the public property legislation, bring highway into the adjustment of public property law, build effective interactive mechanism between the government, the highway management and operators and highway users, to ensure the rationality of highway tolls. At the same time, we should establish public law relief mechanism for highway tolls controversial, guarantee the basic rights of highway users.

【全文】法宝引证码CLI.A.1267180    
  
  当前,我国已基本形成了一套较为完备的规范公路收费行为的法律规范体系。针对高速公路通行费的收缴问题,无论是中央立法还是地方立法抑或部门立法,都设立了严格的、多元化的规制措施。但是,高速公路通行费的收缴矛盾并没有因立法的不断完善而得到有效缓解,相反,在新近高速公路使用过程中,因高速公路通行费收缴问题所产生的争议较之以前呈现递增之势,轰动一时的“天价过路费案”便是这一问题的注脚。高速公路通行费收缴矛盾的背后,不仅仅是现有的立法在执法层面是否得到有效贯彻的问题,更深层次的则是这些规制高速公路通行费的法律规范对通行费的定位是否准确的问题。立法对高速公路通行费能否进行准确定性,关系着有效化解当前高速公路通行费收缴矛盾以及彻底解决偷逃高速公路通行费违法行为等问题。
  一、高速公路的公物性质
  (一)法律规范中的高速公路
  高速公路的法律地位比较特殊,一方面,高速公路与其他民法规范中的物一样,基于对其使用、管理等行为产生普通的民事权利或义务。如《国家赔偿法(草案)》中关于桥梁、道路等国有公共设施,因设施、管理欠缺发生的赔偿问题可适用《民法通则》等请求民事赔偿的规定即属此类。另外,在行政法理论中,行政机关非基于行政权能之行使,而为平等主体间之行为,依法享有民事权利,承担民事责任,在此法律关系中,高速公路的所有者或管理者与其他企业、机关、社团法人的法律地位并无二致;另一方面,使用者利用高速公路时,其与高速公路的所有者、管理者等之间的关系既有民事法律关系,还存在民事法律关系以外的其他关系。如《公路法》第50条关于超限车辆须经县级以上地方人民政府交通行政主管部门的批准方可在公路、公路桥梁上行使的规定,足见高速公路的所有者、管理者等与利用者之间的关系显然不是一般的民事关系。在高速公路利用过程中,由于高速公路的特殊性决定了特定的高速公路利用关系具有明显的行政法律关系特征。
  在我国现行的法律规范体系中,高速公路应属于我国立法术语中的公共财产,尤其是在公路投资体制改革以前,理论界和实务界对这一判断基本一致。这种定位是依据《宪法》和《土地管理法》进行判断的,在我国国有土地和集体土地二元土地所有制结构下,高速公路的修建需要建立在高速公路所在土地权属国有的基础上,加之我国绝大多数高速公路是由地方政府融资兴建的,因此,在所有权归属上,高速公路的国有财产属性是毋庸置疑的。虽然随着公路收费制度和特许经营制度的建立,包括政府还贷公路以及国内外社会资本通过BOT、TOT等方式参与经营性公路建设的出现,使得原有高速公路产权归属一度受到质疑,[1]但是,相继出台的《民法通则》《公路法》《收费公路管理条例》均秉持了宪法对作为公路之一种的高速公路及其产权归属进行界定的基本精神,将高速公路作为公共财产纳入法律的调整范围。
  (二)高速公路性质的理论分析
  从某种意义上说,为了实现行政目的,公共财产与域外公法理论及实务领域中的公物大致相当。自法国18世纪创设现代公物制度以来,公物以及公物利用的问题开始进入国内外研究者的视野,尤其是随着现代行政法学的兴起,给付行政理论研究不断深入,以承载服务行政理念为核心价值的公物理论得到不断地完善。现代意义的公物制度最早可以溯及到罗马法关于公共物与私有物的划分理论,罗马法从所有权的角度对公物利用进行了较为精准的界定。在罗马法看来,公物为不属于任何人所有的无主物,任何人不得取得其所有权,但每个人有利用公物的权利,这种利用不具有排他性,更无权处分任何一部分公物,甚至国家也仅仅是公物的管理者、维护利用秩序者而不是所有者。罗马法的公共物与私有物划分理论深深地影响了法国的公产制度,甚至直接成为法国行政法公产理论的基础。出于对王权管理公产的不信任,以普鲁东、狄骥为代表的20世纪以前的法国理论界对于公产所有权均持否认态度。随着法国王权统治以及传统法实证主义的式微,以奥里乌为代表的行政所有权公产理论在法国理论界开始为大多数学者接受并影响着法国的实践。法国最高行政法院在1909年的一个判决中承认了巴黎市对其公共道路的所有权。1957年《国有财产法典》规定:“国有财产中,由于本身性质或由于政府指定用途而不能作为享有私所有权的属于公产。其他的财产属于私产。”这种立法安排在2004年的相关法令中得到进一步强调。法国的公产在某种意义上类似于德国的公物(或公法设施)。按照德国行政法学之父奥托·迈耶对公法设施的权威定义,公法设施主要是一种客观上与人员类似的物质手段,为公共行政主体所掌握并用于特定的公共目的。设立公法设施的主要目的是以使用关系的形式、为公民和除公共行政之外的其他法律主体提供特定的服务。{1}对比德法关于公物的不同概念,一般认为行政法意义上的公物主要指行政机关为履行行政任务所提供的直接供一般人民通常利用或特别利用之公共用财产。{2}据此,公物需具备以下几个特征:第一,公法设施由行政工作人员和物质手段(大楼、设施、技术设备)共同组成的独立的行政机构。第二,公法设施应当执行特定的行政任务,特别是给付行政。第三,公法设施通常具有使用人,即通过反复或者持续进行的适用关系而接受设施所提供的服务的人。第四,公法设施必须直接供公众使用,其所有或管理机关不得将其私有化,即公物的融通性受到限制。第五,债务人管理的公物,如果因为推行公务所必须或其转移违反公共利益的,债权人不得为强制执行。
  高速公路作为公路的一种,完全符合公物的要件:第一,高速公路开通的目的是为了满足社会公众的出行便利。第二,高速公路无论是由地方政府投资设立的高速公路公司提供,还是由私经济主体提供,都必须纳入公路行政主管部门的统一管理和支配,通行费收取标准也由有关行政机关审批。第三,《公路法》《收费公路管理条例》的绝大多数规定都属于高权性公法法律规范。比如跨区作业的联合收割机、运输联合收割机等免交车辆通行费的规定即属于公法规范。另外,在公物所要求的“命名”(公用的意思表示)这一形式要件上,《公路法》及《收费公路管理条例》也对收费高速公路项目的审批、收费标准的批准等方面做了规定。
  总之,无论高速公路的所有权归属于地方政府或地方政府设立的高速公路公司,还是归属于混合所有制企业或私有企业,以及高速公路是否收取通行费,它们在公法学上都属于公物,都应受公法的制约,都应按照公物法的基本原理、基本原则和基本制度进行规范和治理。
  二、公物利用与高速公路通行收费三年不开张,开张吃三年
  (一)公物利用中的法律关系
  在公物利用中,公物利用法律关系主体由公物所有人、公物管理人、公物养护人和公物利用人四方当事人组成。一般而言,公物所有人、公物管理人和公物养护人往往并不总是一致的,但三者以行政主体的身份出现在公物利用法律关系中成为常态。在公物利用过程中,行政主体扮演着不可或缺的角色,一方面,行政主体具有公物管理权,负责公物的维护、管理和运行;另一方面,行政主体具有公物警察权,即在利用人违反法律、法规的规定或公物利用规则时,或者其利用行为影响了其他利用人的正当利用时,行政主体作为公物秩序的维护者有权对违法行为人进行处罚,从而与利用人之间产生行政法上的权利义务关系。在德国、法国及我国台湾地区,由于秉持大陆法系关于公私法划分的一贯做法,将公物利用法律关系纳入公法范畴并受公法规则的调整成为通说。{3}除此之外,在公物利用过程中还有可能出现行政主体以平等主体的身份与利用者建立私法关系。公物提供者一旦选择采取契约等私法方式完成行政任务时,则公物提供者在公物利用法律关系中的权利、义务、地位将在一定程度上受到私法规范的制约。在公法私法化的总体趋势下,按照现代司法为最终解决途径的基本理念,有限承认公物利用纠纷的司法保护又是公物法发展和完善的必然趋势。
  虽然行政机关的上述选择权有利于提高行政效率,有利于有效完成行政任务和管理目标,但因在选择过程中自由裁量权存在滥用的可能性,行政机关借用选择权规避责任,侵害利用人权益的风险在所难免。因此,从有效控制行政权力,保护行政相对人权利的角度看,公物利用法律关系应该严格放在公法的框架下进行设计。我国高速公路通行费的征收行为完全符合公法关系的构成要件。首先,高速公路经营管理者向通行者收取通行费的行为是基于法律授权的行为。我国高速公路经营管理机构大都是经过法律授权的管理机关,其行使的部分行政职权来源于交通部门的委托,其与利用者之间的关系也是行政法律关系,《公路法》第8条第4款和第57条为此提供了直接的法律依据。其次,高速公路经营管理主体收取的通行费也不属于民法意义上的高速公路服务的对价。高速公路通行费是由履行公共服务职能的特定社会组织——公法人或私公益法人,依据法律、法规及行政机关的授权,向高速公路通行者收取的特定计量公共服务的受益费。{4}在此意义上,高速公路通行费的收缴关系仍然属于行政法律关系的范畴。
  (二)高速公路通行收费
  既然高速公路通行应纳入公物利用的理论分析框架,则随之对应的即是公物利用不收费原则在高速公路通行法律关系中是否适用的问题。德国公法学认为,由于公物是以增进公共福祉为宗旨,国家提供公物绝不能出于商业目的,因此国家理应坚持无偿利用原则,即不收费原则。{5}《日本地方自治法》针对公共设施的利用承继了德国公物利用不收费原则,该法第244条规定:“普通公共地方团体只要没有正当的理由,不得拒绝居民利用公共设施。普通公共地方团体就居民利用公共设施一事不得采取不当的歧视

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(德)哈特穆特·毛雷尔著.行政法学总论[M].高家伟译.法律出版社,2000.

{2}{6}翁岳生.行政法(上册)[M].中国法制出版社,2002.

{3}{5}侯宇.行政法视野里的公物利用研究[M].清华大学出版社,2012.

{4}冉富强.高速公路通行费的合法性探析[J].贵州社会科学,2014,(04).

{7}顾大松.公路收费制度不宜由行政法规确定[J].法学,2015,(10).

{8}肖泽晟.公物法研究[M].法律出版社,2009.开弓没有回头箭

{9}王海玲.西方公用事业价格管理[J].价格月刊,2002,(05).

{10}徐宗威.法国城市公用事业特许经营制度及启示[J].城市发展研究,2001,(04).

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