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【期刊名称】 《行政与法》
法定机构的价值定位与制度改进
【英文标题】 Value Orientation and Institutional Improvement of Statutory Body
【作者】 彭箫剑
【作者单位】 中山大学公法研究中心{研究人员},中山大学法学院{博士研究生}
【分类】 行政管理法【中文关键词】 法定机构;新公共管理;公共治理
【英文关键词】 statutory body; new public administration; public governance
【文章编码】 1007-8207(2019)01-0052-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 52
【摘要】

作为新公共管理运动产物的法定机构,是以市场和竞争为导向的新型公共组织形式。新公共管理的经济性单维价值取向和政府碎片化管理模式造成了法定机构运营价值偏颇与机构协作断裂。在后新公共管理时代,法定机构应定位于高效提供公共产品和服务的组织机构,并与政府、行业协会、社会组织等公共组织错位发展,共同参与到公共治理当中。政府应当树立整体性协同治理理念,建立法定机构常态沟通交流机制,为法定机构提供持续的指导和帮助,在加强对法定机构控制的同时增强主要政策部门代表在法定机构理事会议决策中维护公共利益的作用。

【英文摘要】

A statutory body is a kind of new public organization form oriented to market and competition, and is the produce of new public management movement. However, such problems as the single economic-benefit-centered value orientation and fractionalized government of the new public management often cause an improper operation value orientation as well as interrupted coordination between different departments of the statutory body. In the era of post-new public management, statutory organizations should focus on building themselves into such a kind of public organizations that are able to perform their public duties in an efficient way. At the same time, the statutory organizations should try to achieve their own development side by side with other various organizations of public affairs such as government, industry associations and social organizations. And furthermore, the statutory organizations should participate in the operation of public administration in coordination with all the other public organizations. Governments should develop such conception as comprehensive and cooperative rule, some standard system for regular communications between themselves and statutory organizations, and at the same time, they should constantly provide guidance and help for the latter, and properly reduce “appropriate control distance” when needed, so as to strengthen the control over statutory organizations, and to enhance the performance of major policy departments' representatives in maintaining and promoting public welfare, through participation in various decisions at statutory organization's council meetings.

【全文】法宝引证码CLI.A.1267181    
  
  法定机构是根据特定的法律、法规或者规章设立,依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能,不列入行政机构序列,具有独立法人地位的公共机构。采用法定机构的形式来代理履行政府职能是全球范围内新公共管理运动的重要内容。20世纪中叶,“将政府部门的某些职能剥离,由设在部门以外的机构来执行”的管理理念产生于英国。{1}我国的法定机构制度主要借鉴于香港特别行政区。2007年,深圳市出台了《关于推行法定机构试点的意见》;2008年6月,内地第一家法定机构深圳市城市规划发展研究中心成立。2011年7月,广东省机构编制委员会出台《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》。2015年4月,《国务院关于印发中国(广东)自由贸易试验区总体方案的通知》中指出要“探索设立法定机构,将专业性、技术性或社会参与性较强的公共管理和服务职能交由法定机构承担”,党的十九大报告明确提出要“深化事业单位改革,强化公益属性,推进政事分开、事企分开、管办分离”,这表明我国正在进行法定机构深层次的探索。
  一、法定机构的缘起与特征
  1988年,英国首相办公室“效率组”提交一份名为《改善政府管理:下一步行动》的报告,其主要目的是在政府组织机构日益庞大的背景下改善政府管理,在有限的政府资源条件下更有效率、更有成效地执行公务。即将政府执行与决策部门分离,赋予执行机构一定管理上的自治权限,借鉴商业管理模式运行,以详细的绩效管理手段进行考核与监督,从实际上改善了英国政府在效率与公共服务方面的状况。作为新公共管理运动的一项重要内容,英国将行政决策与执行部门分离的改革举措深刻地影响了英国中央政府的组织结构、管理方式和文化,并被英国殖民统治时期的香港地区所借鉴。20世纪80年代中后期,英国殖民统治时期的香港地区的大型基础设施建设和管理运营等公共服务、社会管理需求大增,但相关机构却无力仅凭自身力量完成所有使命,出现了不堪重负的情况,加上文官体制固有的严格规则约束,程序导向比较刻板、僵化、保守,所以英国殖民统治时期的香港地区的管理已不能适应新形势的需求。在这种情况之下,英国殖民统治时期的香港地区借鉴英国的改革方法进行了较大规模的公营部门改革,改革的主要内容便是设立法定机构。
  根据香港特别行政区民政事务局官方网站资料显示,截止到2016年,香港特别行政区法定机构的数量已达223家,覆盖信托、基金和资助计划,福利服务与公共服务,教育培训,行业推广,维权仲裁,执法辅助等领域,在公共行政过程中扮演着重要角色,其既是政府政策的执行者,又是政府施政的辅助者。数量众多、功能独特的法定机构成为高品质行政管理不可或缺的组成部分。我国内地法定机构试点改革工作借鉴香港特别行政区的经验,以新公共管理为理论基础,以市场和竞争为导向。例如广东省已分别在省市区三个层面设立20多家法定机构进行试点。在省级层面,设有广东省北江流域管理局、广东省代建项目管理局、广东省航道局等;在市级层面,设有深圳市前海管理局、深圳市房地产评估发展中心、珠海市仲裁委员会等;在区级层面,设有广州市南沙新区明珠湾开发建设管理局、广州市南沙新区产业园区开发建设管理局、佛山市顺德区文化艺术发展中心、佛山市顺德区城市更新发展中心、佛山市顺德区社会创新中心等。法定机构具有独立的法人地位,是一种新型公共组织形式。为克服传统政府机构“等级划分、权力集中、控制严密”等问题,{2}法定机构大量汲取了私营管理方法,在作为“半政府组织”的同时展现出了鲜明的市场化和社会化的特征。
  (一)决策与执行相分离
  “在成熟市场经济体中,将政府决策和执行职能适当分开,设立专业性强且相对独立的法定机构,履行市场监管、公共服务、社会管理等职能,已成为政府职能转变的重要内容。”{3}政府在公共行政管理中应该只是承担制定政策的职能,起掌舵作用,而法定机构扮演执行政策的角色,起划桨作用。一个善于治理的政府应当是一个善于管理决策的政府,而不是一个善于介入执行的政府,法定机构定位于执行机构,是半自治性的分散机构,专门负责公共政策的执行和公共服务的提供,根据政府要求和委托开展工作,这样,就可以形成公共机构分解分散、相互制约权力的格局。为了保证执行的有效性,法定机构依法设立、量身定做、自主管理、独立运作,脱离了传统行政秩序中上下级命令与服从的模式,在职责分工的前提下形成“以共识为基础的契约式管理”,{4}以“合同契约”为手段重构了传统行政机关之间的关系。2013年,佛山市顺德区设立了城市更新发展中心,与其主要联系的政府部门是佛山市顺德区“三改办”,两者之间依据“进一步转变政府职能,建立决策权、执行权、监督权既相互制约,又相互协调的权力结构和运行机制”的指导思想进行分工,具体职责分工见下表。
  佛山市顺德区“三改办”与城市更新发展中心职责分工

┌──┬────┬────────────┬───────────┬─────┐
│序号│事项  │工作内容        │分工         │工作转移类│
│  │    │            │           │型    │
│  │    │            ├─────┬─────┤     │
│  │    │            │区三改办 │城市更新发│     │
│  │    │            │     │展中心  │     │
├──┼────┼────────────┼─────┼─────┼─────┤
│1  │“三旧”│接受委托,协助研究制定全│     │√    │委托   │
│  │改造年度│区城市更新(含“三旧早” │     │     │     │
│  │实施计划│改造)综合发展计划,负责 │     │     │     │
│  │    │收集、整理、校对镇街项目│     │     │     │
│  │    │资料。         │     │     │     │
│  │    ├────────────┼─────┼─────┼─────┤
│  │    │审核资料、拟定年度实施计│√    │     │/     │
│  │    │划,上报审批。     │     │     │     │
├──┼────┼────────────┼─────┼─────┼─────┤
│2  │政策研究│接受委托,协助主要政策部│     │√    │委托   │
│  │    │门对城市更新(含“三旧” │     │     │     │
│  │    │改造)政策的实施提供综合 │     │     │     │
│  │    │评估及开展相关政策的研究│     │     │     │
│  │    │工作。         │     │     │     │
│  │    ├────────────┼─────┼─────┼─────┤
│  │    │拟定政策,政策发布协调沟│√    │     │/     │
│  │    │通,完善政策后上报或发布│     │     │     │
│  │    │政策。         │     │     │     │
├──┼────┼────────────┼─────┼─────┼─────┤
│3  │数据统计│协助开展“三旧”改造工作│     │√    │转移   │
│  │工作  │数据统计工作,负责基础数│     │     │     │
│  │    │据收集、整理、校对工作,│     │     │     │
│  │    │制成台账。       │     │     │     │
│  │    ├────────────┼─────┼─────┼─────┤
│  │    │根据数据统计任务,筛选、│√    │     │/     │
│  │    │审核数据填报统计表格,按│     │     │     │
│  │    │要求上报统计数据。   │     │     │     │
├──┼────┼────────────┼─────┼─────┼─────┤
│4  │宣传工作│制定年度宣传计划。   │√    │     │/     │
│  │    ├────────────┼─────┼─────┼─────┤
│  │    │接受委托,负责按计划实施│     │√    │委托   │
│  │    │宣传任务。       │     │     │     │
│  │    ├────────────┼─────┼─────┼─────┤
│  │    │监督宣传工作开展。   │√    │     │/     │
├──┼────┼────────────┼─────┼─────┼─────┤
│5  │“三旧”│制定年度考核办法及细则。│√    │     │/     │
│  │改造审核│            │     │     │     │
│  │工作  │            │     │     │     │
│  │    ├────────────┼─────┼─────┼─────┤
│  │    │接受委托,协助开展“三旧│     │√    │委托   │
│  │    │”改造考核工作,负责根据│     │     │     │
│  │    │考核细则,收集、整理、校│     │     │     │
│  │    │对镇街考核自评资料及相关│     │     │     │
│  │    │证明资料。       │     │     │     │
│  │    ├────────────┼─────┼─────┼─────┤
│  │    │按考核办法进行资料审核、│√    │     │/     │
│  │    │计分、排名,发布考核结果│     │     │     │
│  │    │并报区绩效办。     │     │     │     │
├──┼────┼────────────┼─────┼─────┼─────┤
│6  │落实年度│接受委托,负责落实主要政│     │√    │委托   │
│  │实施计划│策部门下达的城市更新(含 │     │     │     │
│  │    │“三旧”改造)年度实施计 │     │     │     │
│  │    │划。          │     │     │     │
└──┴────┴────────────┴─────┴─────┴─────┘

  (二)企业型的政府架构
  采用企业法人治理结构高效提供公共产品和服务是法定机构区别于传统政府机构的重要标志:第一,设计法人治理结构,设立了企业式的“理事会——管理层——工作执行层”三级组织架构。以佛山市顺德区社会创新中心为例:第一级由理事会及各委员会组成,第二级由总干事、副总干事等组成,第三级由行政事务部、社区发展部等业务部门组成(见图1)。第二,借鉴企业用人管理方法,以合同制取代常任制,管理层有充分的用人自主权,考察工作人员的业绩和效果,实行弹性绩效工资制,法定机构的人均工资福利一般高于当地的政府部门及下属单位。第三,主动开拓公共管理与服务领域,法定机构发掘公共资源的利用潜力,探索公共服务产品的市场化运营,理事和工作人员有充分的权能寻找市场效益增长点。第四,运营绩效目标管理,接受绩效评价,注重投入产出比,接受成本——收益对比的市场机制检验和政府绩效评估考核。第五,“用交易和收费的方式向有特定需求的对象进行针对性的公共管理,提供针对性的公共服务,使管理和服务既有效率又有质量。”{5}
  (图略)
  图1佛山市顺德区社会创新中心组织架构
  (三)社会参与多元治理
  在传统理念中,公私界限分明,微观经济领域应该由市场负责,而公共行政领域则应由政府垄断。法定机构制度调整了政府与市场、社会的关系,重新确立了公共领域中“大社会、小政府”的治理格局。法定机构是政府由“高高在上、垄断管理”向“顾客导向、尊重选择”转变的产物,社会意义重大。第一,法定机构合理地调整了政府在社会管理和服务中的角色和职能定位,打破了政务管理服务单独由政府垄断的局面,有利于形成“大社会”治理格局。第二,依据“用人唯才”的委任原则,代表社会不同利益的社会精英进入理事会,在决议中充分听取民意、吸纳民智、表达民声,完善了社会参与机制,充分发挥了社会自我管理和服务的作用。如2015年,在佛山市顺德区的5家法定机构中,社会人士共占理事会总人数的70%(见图2)。第三,法定机构和社会组织既相互竞争又相互合作、相互促进,有利于借助市场和社会的力量,吸引社会人才和社会资源,能够提高公共产品和服务供给的效率。
  (图略)
爱法律,有未来

  图2 2015年佛山市顺德区5家法定机构理事会成分比例
  二、法定机构的现实困境
  近年来,“政府的施政能力被削弱、资源的运用不受立法机关监管、个别委员存在利益冲突、出现问题后法定机构与决策局之间互相推卸责任等等”是比较突出的问题。{6}这些问题的起因往往被归于新公共管理运动存在的缺陷,包括“基本价值的偏颇、对市场机制的迷信、公私管理的混淆、不当的顾客隐喻等。”{7}这些弊端直接映射到了香港特别行政区法定机构之上,并成为其难以摆脱的桎梏。法定机构在享受“公私交融”优势的同时,也要面对“公私对立”的相互掣肘:一方面产生了公共行政公益性目的与法定机构经营性逐利之间的矛盾,另一方面产生了公共行政关系的官僚性与法定机构契约性合作之间的矛盾。
  (一)公益性目的与逐利性经营间的矛盾
  法定机构定位于公益性服务,但在实践中却普遍存在如何选择公益性服务还是市场化运营的问题。法定机构的开拓市场、自主经营、“自我造血”有助于自收自盈经费用于扩大公共行政事业,但却会产生与本身的公益属性定位相冲突的可能,究竟应以公共服务为主,还是以实现自我发展、自负盈亏为主要方向,两难抉择使得法定机构难以在公益性目的和市场化运营之间找到平衡点。以佛山市顺德区文化艺术发展中心(以下简称“文艺中心”)为例:在法定机构改革前为事业单位性质,改革后其承担的公益职能部分被削弱,主要表现为“文化馆”职能的弱化,同时还出现了文艺产品出现供给力度不足的问题。
  如法定机构用企业模式来取代传统公共行政管理,用经济准则和标准来衡量行政工作,追求利润的最大化,持限制政府干预的立场,势必会使法定机构在一定程度上失去方向、宗旨和合法性基础。第一,运营方向方面。法定机构若以机构发展、运营建设为重,必然会影响公益目标的实现,与法定机构的设立初衷相悖,甚至还有可能动用公共财政资金来弥补经营亏损。第二,存在腐败问题方面。企业管理的原则和方法使得公共事务执行人员与政治层关系越来越疏远,会减弱传统行政模式的道德、公务伦理约束力,产生逃脱责任甚至特权寻租、贪污腐败等问题。第三,“挤出效应”方面。{8}法定机构掌握着独特的政府资源,具有垄断优势,其“代行微观经济职能,将削弱私人投资的活力,”{9}如果法定机构继续朝着市场化的方

  ······

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