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【期刊名称】 《行政与法》
试论“共享单车”的社会风险治理
【英文标题】 On the Social Risk Management of “Shared Bicycle”
【作者】 李文【作者单位】 北京警察学院交通系{讲师}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 社会风险;政府工具;立体防控;共享共治;共享单车
【英文关键词】 social risk; government tools; three-dimensional prevention and control; shared co-governance
【文章编码】 1007-8207(2019)01-0070-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 70
【摘要】

移动互联网的特征决定了“共享单车”除了具有“使用付费”的租赁性外,还具有准公共产品使用的排他性,而随之带来的负外部性问题尤其是社会风险急需得到全社会的高度重视。通过梳理近年来“共享单车”的发展情况,进一步探究其本质特点,本文在分析隐藏于其中的社会风险的基础上,有针对性地提出了治理思路和治理措施,以避免城市慢行交通系统的社会风险。

【英文摘要】

Relying on the use characteristics of the mobile Internet conditions, it is decided that the “shared bike” has not only the leasehold of “use and payment”,but also the exclusive use of quasi-public goods. The risk of social security in negative externalities is urgently needed to be highly valued by the whole society. Through systematic review of the development of “shared bicycles” in recent years, further explore its essential characteristics, summarizing and analyzing hidden risks of social security, and putting forward the idea of governance and specific measures to avoid Social risk factors of urban slow traffic system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1267184    
  “共享单车”作为移动互联网条件下个人出行工具,在为社会作出贡献的同时,也有存在其中的社会风险,特别是涉及的公共利益安全问题,不仅关系到社会秩序的稳定,还关系到人民群众的人身安全。因此,对“共享单车”的社会风险治理效果与人民群众对美好生活的需求具有密切关系。在以人民为中心的发展观要求下,必须把人民群众的利益放在首位,坚持科技创新与社会秩序相统一,充分发挥科技创新优势,加强社会风险治理。
  一、“共享单车”的基本情况及其特征
  (一)“共享单车”的基本情况
  “共享单车”是对互联网公共租赁自行车的简称,其在优化交通出行结构、方便人民群众出行方面发挥了重要作用。截至2017年12月,全国共投放“共享单车”2300万辆,注册用户达4亿人,累计骑行次数超过170亿人次,最高一天7000万人次在使用。{1}可见,“共享单车”已与人民群众的工作和生活高度融合,且成为主要的公共交通工具之一,关系着广大人民群众的出行利益。如2018年上半年,北京地区的“共享单车”日均骑行量即达142万人次,总累计骑行里程近4亿公里。
  (二)“共享单车”的特征
  ⒈产品的公共性。单车骑行是既消费私人物品(单车本身)又消耗公共资源(道路空间)的一种自利行为,“共享单车”骑行是企业出于盈利目的,利用规模性企业物品引导的集团性自利行为。尽管在产权上属于私有产权,但从使用权和受益权的共享以及在不同使用者之间的流转来看,还具备部分公共物品的属性。{2}其一方面向社会提供公共交通服务,分担了政府的部分公共交通职能,具有公共事业特性;另一方面进行市场化收费,满足了个性化的公共出行需求,主动以公共产品的形式获取利润,成为典型的“俱乐部物品”,具有准公共产品的特征,在经济目的基础上产生了大量的社会公益价值。
  ⒉行为的营利性。尽管融合了移动互联网和智能物联网技术,但“共享单车”仍是市场资本主体使用城市公共道路进行营利行为的特殊公共服务产品。“共享单车”企业与政府或者国有资本并无组织关系和经济利益关系,本质上仍是私人企业。企业的原始目标是利用互联网技术通过在特定时间内让渡物品的使用权来获得经济回报。在资本逐利性的驱动下,企业的行为逻辑并不是基于社会公益帮助政府解决公共交通问题,而是与传统企业一样追求经济利益的最大化。摩拜创始人胡玮炜曾说过:“如果摩拜单车失败了,就当做公益”。可见,企业的一切行为都是在追逐经济利润的逻辑下进行的,“共享单车”运营的目的是商业行为带来的经济利润。然而,当“共享单车”市场规模达到顶峰,投资的营利期望逐步降低甚至陷入经营困境,经济理性人驱使下的社会资本热情退却直至完全撤离时,经营行为的善后工作却难以开展。
  ⒊结果的外部性。“共享单车”的经营活动除了涉及到企业和个人利益外,还关系到公共利益。存在于供给与使用范畴之外的利益关系与企业、个人都没有直接联系,因此,在表面上是双方都不需要考虑的,只能留给社会。由此看来,“共享单车”并不是纯正意义上的共享经济形式,具体而言,其既不是挖掘社会闲置资源,也不是提升经济效率,而是一种互联网条件下的企业行为,其商业模式与传统企业并无不同。当然,解决人民群众的部分出行问题与缓解政府公共交通事业的压力等方面是“共享单车”的正外部性,而其利用增量的自行车侵占道路公共资源及其它不利影响则是负外部性。负外部性问题在没有得到有效监管的情况下给予企业相应的费用或相应补偿,不仅增加了社会成本,还容易发生“公地悲剧”,最终损害公共利益和个人利益。
  ⒋规模的有限性。从2017年9月起,北京、上海等主要城市相继推出“共享单车”总量调控政策,加大对企业经营行为的监管,对企业的市场行为产生了重大影响。此外,随着市场的饱和以及竞争的加剧,企业的投资和经营行为逐步理智,疯狂投放车辆占领市场的行为得到了控制。以北京地区为例:截止到2018年4月底,尚在运营的企业10家,单车总数在190万辆左右,相比2017年9月高峰时期的18家、车辆235万辆,分别下降约44.44%、19.14%。其中,ofo和摩拜两家企业的运营车辆数占据了北京市场总量的90%左右。同时,北京局部地区“共享单车”测算活跃度为50%,即仍有一半处在闲置状态。{3}“共享单车”经历了爆发式增长和激烈的市场竞争后,出现了供大于求的状况,经营规模趋于稳定甚至出现拐点。市场开始呈现集中化趋势,特别是在大城市,部分运营企业近乎处于市场垄断地位,足以在商业运作上发挥引领作用。
  二、“共享单车”社会风险治理存在的问题
  “共享单车”社会风险治理问题是“市场失灵”的产物,与其天然的负外部性问题紧密相关,特别是治理中存在的社会安全风险需要引起相关部门的重视。通过分析近几年“共享单车”的发展变化情况,影响社会安全和人民群众生活的社会安全风险主要集中在金融秩序、公共秩序、主体安全、社会稳定等方面。
  (一)金融秩序风险
  金融秩序风险具体表现在押金和预付金的安全问题上,主要指是否构成非法集资犯罪。最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2010〕18号)规定:非法集资犯罪行为包括非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪等具体罪名。公安机关在办理非法吸收公众存款犯罪案件时,一个重要的考量因素就是看行为是否会形成资金池。{4}在“共享单车”的现有模式下,形成巨大的资金池轻而易举:一是企业单方面规定押金交纳为骑行的前置条件,因此,用户的押金交纳率为百分之百;二是千万个自然人级的押金与一个法人之间的关系演变为特殊的金融关系,从传统的担保模式转变为融资模式,从传统的担保物权变身为金融产品;三是与传统的押金用完即还不同,“共享单车”的押金不自动退还,有明显不当占有资金或募集资金的嫌疑。资金的沉淀造成用户资金的质权留置权及押金孳息归属权由所有人转移至单车企业,那么押金就出现了正常质押与变相集资的分化。因此,从表面看是车辆租赁服务,实质上数量庞大的押金产生了金融属性,具有融资功能。在资金利用上,如果单车企业吸纳押金进行资本运作,则难逃非法吸收公众存款之嫌;如果企业停止运营甚至放弃善后等,则涉嫌集资诈骗,冲击国家金融管理秩序。
  (二)公共秩序风险此人家庭地位极低
  公共秩序风险主要指庞大的“共享单车”存量无论是在使用还是在停放过程中都会对公共空间造成安全风险。在机动化时代,自行车行车及其停放空间大幅减少,但“共享单车”加剧了与行人步行、商业活动产生的空间竞争和冲突。有专家认为,北京道路两侧可容纳自行车约120万辆,实际上仅“共享单车”就超过可承载量1倍以上,上海则超过3倍。{5}有媒体调查发现,很多地铁站周边“共享单车”达到上千辆,有的甚至达到3000多辆。{6}“共享单车”的巨量聚集结果侵占了公共空间,影响人群疏散效果,严重威胁公共安全。此外,随着用户数量的不断稳定和资本力量的逐渐理性,车辆过剩现象进一步凸显。一是资本主体出于对市场占有率的追逐,不顾地方政府行政命令而盲目增加投放;二是经营失败企业遗留下的大量车辆无疑加剧了公共空间的紧张形势,冲击了社会公共空间秩序,浪费了城市道路空间。据此估算,退出市场运营的企业遗留下来的45万辆车与闲置的95万辆车加在一起是140万辆,比正常使用的车辆还要多。数量如此众多的单车对社会公共空间造成的危害已引起了政府有关部门的重视。如深圳多个政府部门联合对已停止运营的酷骑(北京)科技有限公司发出通告,要求清理并处置所遗留的车辆,消除对市容的影响。{7}实际上,无论是政府公布的数据还是媒体调查的数据,都来自企业的自主统计。企业出于商业目的,其上报数据与实际数量必然存在一定差距,因此,也导致政府有关部门在没有掌握全面真实数据的情况下出台的公共政策缺乏科学性和适用性。
  (三)主体安全风险
  主体安全风险包括企业主体和用户主体两个方面的安全风险。从企业主体看,主要是企业财产安全风险。“共享单车”的使用性质和方式都决定了其安全性处于较低水平,在公共空间停放时无人看管,在城市道路行驶时随意使用以及在归还时自主上锁,都形成了犯罪情境理论中的犯罪诱因。如常见的蓄意破坏和私锁霸占,即侵犯了运营企业的财产权。由于运营企业无暇关注车辆安全,导致了近乎放纵状态下的车辆安全问题频发,直接影响了社会安全和公共秩序稳定。从用户主体看,主要包括个人信息安全风险和个人人身安全风险。“共享单车”因具有定位和智能功能而产生了大量的物联网数据,数据的价值正逐渐被一些企业所关注,难免引起商业行为。特别是企业收集了用户的手机号码、身份证、支付方式等重要信息,这些信息一旦泄露,无论是否有商业行为,都将威胁个人信息安全甚至滋生违法犯罪行为。尽管任何交通出行方式都存在发生意外的可能性,但由于特殊使用环境和使用频率以及“共享单车”存在产品质量问题,其对人身健康权造成的威胁更不容忽视。原国家质检总局曾对“共享单车”产品质量进行国家监督专项抽查,结果显示,不合格产品批次检出率为12.5%,高于近两年普通自行车的国抽不合格率。{8}特别是车辆的脚蹬间隙设计不合理,未安装反射器或反射器光学性能较差,不仅容易导致骑行者摔倒,发生人身伤害事故,还会影响骑行者夜间骑行安全。此外,上海自行车协会的统计也表明,上海市场上能正常骑行的“共享单车”不到六成,这不仅说明单车的产品质量不容乐观,还反映了运营企业在日常维护上的缺位,会对骑行者人身安全造成威胁。
  (四)社会稳定风险
  2017年,上海市消费者保护委员会共受理“共享单车”相关投诉7978件,同比增加40.6倍,投诉集中在押金难退还、系统计费异常频发等方面。{9}已停止运营的酷骑单车在全国的支付押金用户高达230万,总押金达到6亿,引起了押金用户的强烈不满和舆论炒作。{10}由于押金损失用户规模庞大,押金总额巨大,单车企业的倒闭导致了涉众型经济事件的发生,极易引发社会矛盾,成为社会不稳定因素。即使仍在运营的企业,基于现行收费标准和使用状况,在资本投资巨大的基础上尚未形成具体的盈利模式,也会出现资金紧张的情况,在一定程度上影响社会稳定。如美团收购摩拜后,美团CEO王兴和摩拜CEO王晓峰均表示:“共享单车”还没有清晰的盈利模式。{11}但资本的逐利性决定了对租赁费用的不满足,因而不得不警惕企业对巨额押金的控制,避免因押金问题产生次生风险,尤其是对社会稳定的冲击。此外,部分群体或者人员对“共享单车”的规模性利用也存在社会安全风险,如有关利益诉求者利用单车颜色、款式、标识的统一性产生聚集效应,以获得社会的注意力和事件的影响力,甚至成为不法分子的作案工具。由于“共享单车”的核心部分是智能锁,所有的服务功能都依靠智能锁的物联网功能,但物联网服务由第三方公司负责,因此,一旦发生经济纠纷,得不到正常服务的单车物联网通信就会中断,这不仅会导致单车功能停止,还可能引发较大的舆论事件。
  三、“共享单车”的社会风险治理主体
  政府的行政力量和资本的市场力量在社会主义市场经济中发挥着巨大作用,也是“共享单车”企业合法有序发展的前提。政府作为社会风险治理的第一责任主体和根本责任主体,在社会发展的任何阶段都必须切实把握以人民为中心的服务宗

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【参考文献】

{1}韩元佳.共享单车一天骑了七千万人次[N].北京晨报,2018-02-08(A27).

{2}吴渭.基于公共物品理论的城市公共自行车可持续发展研究——以北京市为例[J].城市观察,2017,(04).

{3}蒋梦惟,于新怡.50%闲置北京共享单车减量调控[N].北京商报,2018-05-23.

{4}李涛.共享单车刑事法律风险评估[N].检察日报,2017-04-19.

{5}刘光浩.打造共享单车社会治理新格局[N].人民邮电,2018-04-10.

{6}数量饱和后的管理难题[EB/OL].央广网http://china.cnr.cn/yaowen/20171207/t20171207524053236.shtml.

{7}深圳交委喊话酷骑单车:限期领回所属车辆,逾期将依法处置[EB/OL].光明网https://www.thepaper.cn/newsDetailforward2274270.2018-07-19.法宝

{8}国家轻型电动车质检中心.关于2017年共享自行车产品质量国家监督专项抽查情况的通报[J].电动自行车,2018,(05).

{9}李晓明.去年共享单车投诉量增40倍[N].新闻晨报,2018-01-16.(A7).

{10}佘颖.共享单车停止经营,押金不退怎么办[N].经济日报,2017-12-30.

{11}温婧.共享单车并购背后有何玄机[N].北京青年报,2018-04-16(A09).

{12}王俊豪.政府管制经济学导论——基本原理及其在政府管制实践中的应用[M].商务印书馆,2001.

{13}(美)E·S·萨瓦斯.周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社,2002.

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