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【期刊名称】 《政治与法律》
论回归后香港法律解释制度的变化
【作者】 王振民【作者单位】 清华大学
【分类】 特别行政区基本法【中文关键词】 香港;释法;人大
【文章编码】 1005—9512(2007)03—0002—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 3
【页码】 2
【摘要】

香港回归前,在普通法体制下法院既是司法机关,也是释法机关。由于回归前香港的司法终审权由英国枢密院司法委员会享有,英国枢密院司法委员会就是香港回归以前的最高释法机关。香港回归后,香港解释法律的制度发生了很大变化。一方面香港法院解释法律的权力,尤其解释新的宪制性法律——《基本法》的功能得到大大加强;二是除了香港法院继续享有释法权外,全国人大常委会代替回归前英国枢密院司法委员会成为香港的最高释法机关,开始解释香港新的宪制性法律。

【全文】法宝引证码CLI.A.181371    
  香港回归前,在普通法体制下,释法和司法是同一个过程,法院既是司法机关,也是释法机关。释法只发生在司法过程中,是司法活动的一部分。[1]但尽管香港法院有解释法律的权力,由于回归前香港不享有司法终审权,香港的司法终审权由英国枢密院司法委员会享有,英国枢密院司法委员会就是香港回归以前的最高释法机关。[2]因此,香港法院对香港本地法律和英国相关法律的解释不是最终的,当事人不服可以上诉到英国枢密院司法委员会,寻求最终解释。
  香港回归后,香港解释法律的制度发生了很大变化。这主要表现在两个方面:一是香港法院解释法律的权力,尤其是解释新宪制性法律——《基本法》的权力得到大大加强;二是除了香港法院继续享有释法权外,全国人大常委会开始为香港解释宪制性法律。[3]本文要探讨的就是香港1997年回归后法律解释制度的变化,主要是宪制性法律解释制度的变化。
  一、回归前香港的释法制度
  在普通法制度下,法律的解释权属于法院。法律制定出来后,立法机关就不再有发言权,法律的命运就操之于法院手中。司法机关在处理案件时如果需要解释法律,不会征求立法机关和行政机关的意见。如果立法机关对法院的解释有意见,可以修改乃至废除或重新制定有关法律,而不会解释法律。这就是普通法下的法律解释制度。
  正像人人都必须遵守法律一样,法官自然也不例外,法官必须忠实地适用有效的成文立法,这是法治的根本原则,也是民主的要求,即司法机关作为非民选机构应该给予民选立法机构所制定的法律以充分的尊重。但是,其前提是法律条款的含义必须清楚明确。然而这并非易事,法律条款的含义往往是不清楚、不明确的。社会生活的千变万化,使得立法总比社会发展晚一点,或者有偏差。法律一出台,这部法律实际上就立即过时,就像计算机一出厂,里面的硬件和软件就开始过时一样。很自然地,弄清法律条款的含义就成为法官司法的重要任务。[4]可见,如果法律条款的含义非常清楚,不容任何其他解释,法官就无须解释法律。解释法律并非司法本来的内容,只是司法附带性的工作。法院解释法律的目的是为了更好地适用法律,为了维护立法的原则精神。至于后来法官解释法律演变成法院制约立法机关的重要手段,法官甚至有权通过解释法律而对法律进行违宪审查,并宣布违宪的法律无效,这是后来法治与民主博弈的结果。
  香港回归前的释法制度有两个层面:一是英国枢密院司法委员会作为香港的终审法院和最高释法机关对法律的解释,二是香港本地法院对法律的解释。
  (一)英国枢密院司法委员会对法律的解释
  就第一个层面而言,回归前香港的法律解释制度有如下几个特点:第一,香港最高的释法机关是英国枢密院司法委员会,香港最高法院没有法律的最终解释权;第二,英国枢密院司法委员会不仅有权解释当时香港的宪制性法律——《英皇制诰》和《皇室训令》,而且可以通过对案件的审理解释香港本地立法。第三,枢密院司法委员会的释法,必须结合具体案件,进行具体解释,不能进行没有诉讼的抽象解释。也就是说,当事人对香港最高法院判决不服,实际上就是对香港本地法官对法律的解释不同意。在这种情况下,当事人有权上诉到英国枢密院司法委员会,而枢密院司法委员会通过对案件的审理,对有关法律进行最终解释。枢密院司法委员会不可以在没有当事人上诉的情况下自行解释法律,香港居民也不可以在没有一个实际案件或者纠纷发生的情况下,直接向枢密院司法委员会申请释法。第四,基于上述第三点理由,香港政府和任何一个香港公司、居民都可以通过司法诉讼的方式向枢密院司法委员会“申请”释法。但是香港法院不可以向枢密院司法委员会申请释法。第五,枢密院司法委员会解释法律采取的是普通法制度下法院释法的一般哲学和方法,这种释法是司法活动的一部分,程序上当然也是司法程序,争议双方有机会在释法者(法官)面前就如何理解法律条款的含义发表自己的意见。
  (二)香港本地法院对法律的解释
  回归前香港法律解释制度的另外一个层面即本地法院对法律的解释。首先,尽管在英国普通法制度下,香港法院享有法律解释权,包括有权解释《英皇制诰》和《皇室训令》,但是这种解释权是有限的,而且不是最终的,当事人可以通过上诉的方式申请英国枢密院司法委员会作出最终解释。回归前香港的“最高法院”实际上不是“最高的”。而回归后的终审法院尽管没有用“最高”一词,但是实质上在香港享有司法上的最高地位,与内地的最高人民法院在司法问题上互不隶属。这是“港人治港”和“高度自治”的重要组成部分和表现。其次,香港回归前,香港法院在解释法律,尤其在解释《英皇制诰》和《皇室训令》的时候,通常都比较保守,谨守分际,不愿意逾越雷池一步。另外,与枢密院释法一样,香港法院的释法活动不是独立的司法行为,必须有具体的诉讼案件,通常是在进行司法审查过程中进行的。[5]
  回归前后,香港法院解释法律制度的主要变化,可以简单地概括为:回归前法院是“适用性”释法,即解释法律的目的是为了发现法律条款的真实含义,为了寻找立法者的动机和目的,从而更好地适用法律;回归后法院解释法律的深度、广度和态度都有很大变化,从各方面来看,法院释法的权力都得到很大加强。
  二、回归后香港法律解释制度的变化英国枢密院司法委员会对香港享有的司法终审权和法律的最终解释权,在香港回归中国后,根据《基本法》的规定被一分为二:终审权被授予了新成立的香港特别行政区终审法院,而《基本法》的最终解释权则保留给了全国人大常委会。
  中国实行的是由最高国家权力机关的常设机关解释宪法和法律的制度,宪法和法律的解释权属于全国人大常委会,全国人大常委会对法律的解释是最终的权威解释,不仅一切行政机关和社会团体必须遵守和执行,而且司法机关在处理具体案件时也必须依据有关解释来判案。[6]
  在此前提下,全国人大常委会授权最高人民法院在审理案件时,可以就如何具体应用法律、法令的问题作出解释,这种解释也有法律效力。最高人民法院作出的这种司法解释其范围只限于审判工作中具体应用法律、法令的问题,这种解释不得违背法律、法令的原意。相对于全国人大常委会的解释来说,司法解释是辅助性的,前者是主要的。[7]
  《基本法》是由全国人大制定的,然而《基本法》的实施却主要是在实行普通法的香港特别行政区。在处理《基本法》的解释问题时,立法者既要考虑到中国内地的法律解释制度,又要考虑到香港普通法体制下的法律解释制度。最后折中的结果就是基本法第158条的规定,即根据宪法的规定,像中国所有其他法律一样,《基本法》的解释权属于全国人民代表大会常务委员会,这就与内地的法律解释制度一致起来,体现了“一国”的要求。同时保留香港普通法下的法律解释制度,由全国人大常委会授权香港特区法院在审理案件时解释《基本法》的条款。但如果要解释的条款有关中央人民政府管理的事务或中央和香港特区的关系,那么香港特区法院在对案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特区终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。香港特区法院在引用该条款时,应以全国人大常委会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。如果全国人大常委会决定解释《基本法》的有关条款,则必须征询其所属的香港基本法委员会的意见。
  可见,这是精心设计的特殊的法律解释制度,它把香港由法院解释法律的制度和内地由全国人大常委会解释法律的制度融合在一起,从而同时满足了“一国”和“两制”的要求。这就是回归后香港新的法律解释制度。
  三、回归后香港法院释法性质的变化
  尽管回归前后香港法院都有权释法,但是释法的性质发生了根本变化。回归前香港法院的释法,是基于普通法本身的要求,由于“释法”和“司法”合一的制度安排,解释法律是普通法之下法院固有的功能。回归后,香港法院释法固然也是普通法的要求,但是此种性质的释法仅限于法院对本地立法的解释。从法理上讲,香港法院解释《基本法》是基于全国人大常委会的授权而进行的释法活动,主要不是来自普通法固有的制度安排。这是香港法院释法性质的重大变化。
  正是基于香港法院释法性质的这个重大变化,香港法院解释基本法的行为才受到一些限制。这些限制包括:第一,香港特别行政区法院只能在审理具体案件时才可以解释基本法有关条款,不可以对基本法进行抽象解释,即没有具体案件的解释。全国人大常委会对基本法的解释则没有这种限制,它有权进行抽象解释。2004年和2005年全国人大常委会两次释法就是抽象解释,而1999年全国人大常委会第一次释法则是结合具体案件的解释。第二,香港特区法院解释基本法主要限于对基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款。而全国人大常委会解释基本法是全面的。第三,香港特别行政区法院对基本法的其他条款也可以进行有条件的解释。如果香港特区法院需要对关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特别行政区终审法院提请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如果全国人大常委会作出解释,香港法院在引用该条款时,应以全国人大常委会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。
  可见,香港特区法院对基本法的解释是被授权的,而且这种解释也是有条件的。
  1997年以前,香港法院无论解释本地立法或者当时的宪制性法律,倾向于从狭义的、传统的角度来进行。法院对释法总的态度是,尊重立法者的意愿,严格依照法律条款办事。回归后,香港法院释法的次数和范围有很大的增加和扩大。香港特区前律政司司长梁爱诗曾经表示,回归后,有超过三分之一的《基本法》条文已经经过香港法院的解释(截止2005年5月)。[8]如果是三分之一的《基本法》正文条款,那就是53个条款。这样,香港法院平均每年解释《基本法》6个多条款,亦即香港法院释法平均两个月就要进行一次。实际数字相信比这个要多。
  至于香港法院解释本地立法,则是天天都有可能发生,经常都在进行,基本上无法统计。但是全国人大常委会则不能像回归前英国枢密院司法委员会那样也解释香港本地立法。对于这种现象,要进行客观分析。香港法官尽管回归前后人员变动不大,但是回归后由于实行“一国两制”、“港人治港”和“高度自治”的原因,很多重大事情在香港本地解决,不需要拿到外地(伦敦或者北京)解决,这极大调动了香港法官“港人治港”的积极性,他们与香港广大民众一样,第一次掌握了自己的命运(例如拥有了终审权),以主人翁的姿态积极行使权力,与回归前在英国人统治下仰人鼻息地行使司法权和释法权是完全不同的感觉。这是可以理解的。应该说香港法院的大部分释法是好的,是善意的、正面的。这种“扩权”是“港人治港”、“高度自治”在司法和释法问题上的必然反映。当然不可否认,这里边也有个别案例是值得商榷的。这需要长时间的磨合和适应,才能够准确把握“一国两制”、“港人治港”和“高度自治”的真谛。
  四、回归后全国人大常委会解释基本法制度的确立
  港人长期生活在普通法之下,对于上述普通法之下一般法院的释法制度有很深的认识,这种观念已根深蒂固。对于回归后“突然”降临的新的人大释法体制,需要一段时间调整和适应。
  1997年回归至今,全国人大常委会仅仅作过3次释法,只对4个条款进行过解释。第一次是1999年6月26日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的解释》,对基本法第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项有关特区永久居民的定义以及内地人赴港定居的手续的规定进行了解释。第二次是2004年4月6日第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》,对基本法关于特区2007和2008年行政长官和立法会议员产生办法修改程序的规定进行了解释。第三次是2005年4月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的解释》,对行政长官辞职后新的行政长官的任期作出了解释。从数量上看,人大释法的次数并不多,但是影响巨大。
  (一)全国人大常委会解释基本法行为的性质
  在普通法体制下,法院解释法律的行为由于与法院对案件的审理是同一过程,因而从性质上看是一种司法行为。根据宪法,全国人大常委会是国家的日常立法机关,也是国家最高权力机关的常设机关。除了立法职能外,其宪法上的职责还包括宪法和法律解释。在中国的宪法和法律解释理论中,法律的解释权是最高权力(立法权)的附属权力,解释宪法和法律是全国人大常委会除了立法、监督、决定、人事任免等职能之外的一项独立的职能,与其他职能同等重要。全国人大常委会既是立法机关,也是中国的宪法和法律解释机关。这种释法行为尽管不是司法行为,但也不是立法行为,而是介于立法和司法之间的“半立法、半司法”的行为,也可以说是独立于一般司法和立法的专门性法律解释行为。由于释法大量发生在司法和执法过程中,因此,人大释法是连接立法和司法、执法的桥梁和纽带。
  这种由最高权力机关的常设机关(立法机关)解释法律的制度不为普通法地区所熟悉。反对人大释法的一个重要理由是,人大既是立法机关,又是释法机关。立法机关和释法机关合二为一造成利益冲突,有些甚至认为立法者是最糟糕的释法者。[9]其实,立法和释法由一个机关负责并不是问题,关键要把这两个职能分开并通过不同的程序履行这两个职能,就像英国议会既是英国最高立法机关,又是英国本土最高释法机关和终审机关一样,尽管同属议会,但是立法职能和释法(终审)职能分开行使,程序不同,行使的主体也不同,释法(终审)由上议院中的司法委员会行使,立法则由

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