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【期刊名称】 《政治与法律》
替代性纠纷解决机制本土化问题初探
【作者】 彭勃 陶丹萍【作者单位】 上海交通大学
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 非诉讼纠纷解决机制;民间调解;司法调解;行政调解;非营利调解组织
【文章编码】 1005—9512(2007)04—0071—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 4
【页码】 71
【摘要】

ADR 制度作为调解社会矛盾这一公共事务的重要工具,以多元组织参与社会矛盾调解为特征,充分体现了国家与社会共同有效治理社会的内涵,也反映了公民参与公共事务的实质。这一制度在多元化社会中起着不可替代的作用。它既有利于社会矛盾的化解,也有利于政府与公民的互动,从而达到社会稳定、和谐的目的。

【全文】法宝引证码CLI.A.181431    
  
  现代ADR(Alternative Dispute Resolution)制度发源于美国,直译作“替代性纠纷解决机制”,中国目前通常的翻译是“诉讼外纠纷解决机制”或“非诉讼纠纷解决机制”。ADR是指在矛盾纠纷的解决过程中,通过法庭审理之外的仲裁、调停等非诉讼形式,由第三人参加,自主解决纠纷的方法、机制的总称。[1]近二三十年以来,ADR制度在世界各国广泛运用。由于法院诉讼解决方式成本高、耗时长,ADR作为一种补充替代方式,越来越受到重视,运用于政治、社会生活的方方面面。随着我国经济社会发展进入新的阶段,社会利益格局逐步调整,新的社会问题不断涌现,社会矛盾开始凸显。ADR制度在社会矛盾化解的过程中,具有效果好、成本低的特点。如何结合中国传统的调解文化和调解资源,讨论国际ADR制度的中国本土化,无疑具有很重要的理论和实践价值。
  一、替代性纠纷解决机制的中国实践
  1、社会矛盾的化解机制
  随着中国经济社会的发展,社会利益格局剧烈变化,社会组织形式、就业结构、社会结构变革的加快,人民群众中个体之间、群体之间、个体与群体之间出现了一些亟待解决的突出矛盾和问题。妥善协调各方面的利益关系,正确处理各种社会矛盾,大力促进社会和谐,是维护社会稳定、构建社会和谐的重要任务。
  由于中国当前社会矛盾类型的多样性、复杂性,多年来化解社会矛盾的方法可以分为民间调解、司法调解和行政调解三种。民间调解主要指人民调解,一般由设在各地的人民调解委员会来承担职责;司法调解,指人民法院的司法审判和司法调解,一般由人民法院或人民法院附属的调解机构来进行运作;行政调解,指包括行政复议、行政仲裁、行政调解在内的几种调解方式,主要由行政机关的相应部门来进行调解。以上三种调解方式分别在一般民间矛盾、诉讼案件中的民商事纠纷、干群矛盾和涉及法人及行政行为的矛盾领域中发挥着重要作用。
  中国当前正在酝酿构建多元组织参与、形式多样化的“多元化、社会化、专业化”的社会矛盾调解机制。以上海市为例,除了法院附设的ADR机构之外,[2]司法职能部门根据人民调解及组织的性质和新时期矛盾纠纷的特点,以“依法组建、加强扶持、提供保障、服务社会”为原则,培育自制性和自律性的人民调解组织机构。
  创建街道层面的人民调解工作室。人民调解制度在抗日战争时期就已有之,是指在人民调解委员会的主持下,以国家的法律、政策和社会公德为依据,对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导,促使纠纷当事人互谅互让、平等协商,从而自愿达成协议,消除纷争的一种群众自治活动。从本质上来说,它是我国的一种独特的替代性争议解决机制。通过建立人民调解组织(如人民调解委员会),设立专门的人民调解员,本着当事人自愿的原则,对公民生活中的一般性矛盾进行调解。人民调解组织对解决社会个体之间常规性、传统性矛盾有着非常重要的作用。
  国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布后,上海市在各街道组建调解工作室。“工作室”由街道调解委员会1 名副主任和?4名调解员组成,履行预防纠纷、开展法制宣传教育、培训居(村)委调解干部、化解疑难复杂和跨地区跨单位民间纠纷等职责。各“工作室”与街道办事处签订了工作责任书,明确责任目标。[3]各街道办事处为“工作室”提供办公场所和办公设施,按辖区人口拨给了工作经费,并组织协调有关部门,为“工作室”开展工作创造条件。
  组建行业性、区域性调解委员会。通过引入行业协会等参与矛盾调解机制,借助社会组织与社会机构的力量,发挥社团组织熟悉行业情况、与成员联系紧密、具备专业知识背景等优势,加强专项民间纠纷的化解力度,使人民调解工作网络、工作领域得到进一步拓展。目前,上海市消费者协会、保险同业工会都组建了人民调解委员会。部分区县还在个体劳动者协会、私营企业协会、残疾人联合会、开发区、工业园区、集贸市场、人口聚居区等建立了调解委员会。
  强化信访制度。根据《信访条例》,中国的信访机构“是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由行政机关处理的活动”。信访的内容包括:对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求;检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为;控告侵害自己合法权益的行为;其他信访事项。
  2、ADR本土化的困难
  西方社会的纠纷解决机制有一个由多元发展到一元,又回归到多元的过程。[4]当前中国的ADR尚处于起步阶段,在尚未建立一元化诉讼垄断体制的同时,又必须寻求多元化解机制。在此背景下,ADR的中国化道路将充满着曲折与艰辛。目前的困难主要表现在以下两个方面:
  第一,中国缺乏发育良好的民间调解组织。中国建国以来长期在集权式统治模式下,社会中介组织没有生存之地。直至改革开放,国家为了更有效地管理社会,对民间组织的国家管制有所放松,并且开始有意识地培育民间组织。但是,与西方社会民间组织不同,中国民间组织由于受政府政策、资金因素的约束,在很大程度上发展受限。其独立性、行动能力等与西方民间组织相距甚远。中国民间调解组织先天不足,后天发育不良,独立性较弱,影响了ADR制度在中国的进一步推进与发展。
  第二,中国缺乏健全的制度体系,保障ADR组织的发展与成长。例如。中国ADR制度的立法体系不够健全,对ADR制度的立法实践,尚处在草创阶段。[5]从法律上界定ADR组织的性质与功能定位,还没有提上议程。制度保障的缺乏,使 ADR组织的生存与发展缺乏合法性与稳定性,严重阻碍了ADR制度的生根发芽。法宝
  二、中国替代性纠纷解决机制的制度设计
  (一)组织架构
  随着社会矛盾调解工作的现实需要,中国 ADR 制度在原有人民调解、法院调解的基础上逐步发展起来。目前中国的ADR组织架构可以从以下三个层面进行大体上的分类:(见下表)
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            典型机构               主要功能
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   国家层面  法院、仲裁所、行政机构、      调解民商事矛盾、干群矛盾等
         人民来信来访办公室(简称信访办)  
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   社会层面  消费者协会、行业性协会、      调解专业性、技术性、行业性矛盾
         各类民间调解组织
  ————————————————————————————————————————
   社区层面  街道社会矛盾调解中心、居委会、   调解一般性民间矛盾
         调解工作站(室)   
  ————————————————————————————————————————
  其中在民间调解组织中,理论上应该包括非营利性民间组织与营利性民间组织。但是从实际来看,一般为非营利调解组织居多,营利性组织多存在于商业领域之中。
  (二)制度程序
  根据当前中国社会矛盾发展的现状,以及ADR实践的属性,参考国外相关研究,本文认为应当根据ADR 机构在不同阶段的功能,将我国的纠纷处理过程划分成六个阶段:
  1、预防
  社区通过创建政治沟通渠道,鼓励公民参与公共决策,同时开展各种宣传教育(如法制教育),使社区内各主体利益与风险共担,社区各主体的利益获得依赖于

  ······

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