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【期刊名称】 《现代法学》
改进人民代表大会制度刍议
【作者】 高放【分类】 中国宪法
【期刊年份】 1980年【期号】 4
【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.124849    
  
  我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关,是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会是最高国家权力机关。”可见,人民代表大会是我国人民实现当家作主的主要政治形式和组织机构,人民代表大会制度是我们国家的根本制度。如果人民代表大会制度不健全,那么人民就不能真正实现当家作主,人民群众建设社会主义的积极性就难以调动,社会主义的现代化就难以实现,社会主义制度的优越性也就难以发挥出来。所以,如何改进人民代表大会制度,是涉及到如何真正实现人民当家作主、如何加快四个现代化的步伐、如何充分发挥社会主义制度优越性这样一个头等重要的问题。
  从1954年召开第一届全国人民代表大会以来二十多年的实践来看,人民代表大会作为人民行使国家权力的机关,并没有真正起到应有的作用。不要说从1964到1974年居然相隔十年之久,根本不召开全国人民代表大会,也不召开地方各级人民代表大会;就是在这之前和之后,人民代表大会也没有充分发挥作用。为什么会造成这种状况呢?这值得认真总结,究原究委,以便切中要害,积极改进。
  造成这种情况的一个原因,是受苏联模式的影响。苏联是第一个社会主义国家,它在三十年代宣布建成社会主义,四十年代又战胜了法西斯匪帮,很自然地成为后来走上社会主义道路的其他国家学习的榜样。可是苏联自三十年代以来在政治制度方面已经形成了以党代政、个人集权、干部特权以至终身任职、指定接班人等一套做法,最高苏维埃已经开始变成表决机器和橡皮图章。这些错误做法被当作社会主义政治制度的楷模。我们固家的人民代表大会制度基本上是仿效苏维埃制度这个样板的。
  另一个原因是,长期以来,我们受左倾路线的影响,在剥削阶级基本消灭以后,仍然强调以阶级斗争为纲,忽视发扬人民民主,特别是我们许多领导人,在理论上弄不清党的领导和人民当家作主的关系,自以为党的领导就体现了人民当家作主,就等于人民当家作主;自以为既然由党领导国家,就可以由党直接对人民代表大会发号施令,甚至不经过人民代表大会也可以直接对人民发号施令,因此召开人民代表大会只是走个过场,过个形式,把人民代表大会放在可有可无的地位,甚至长期不召开人民代表大会也被当作是正常情况。
  第三个原因是林彪、江青一伙的干扰破坏。他们要篡党夺权、实行封建法西斯专政,当然根本蔑视人民代表大会,极端仇视人民代表大会。即便被迫不得不召开人民代表大会,也是千万百计尽量使它不能代表人民发挥任何作用,而完全俯首听命于他们的黑旨意。
  粉碎了“四人帮”之后,人民重新得解放。在重新总结历史经验的基础上,人们越来越感到摆脱苏联社会主义模式的重要性和肃清“左”倾路线、封建专制主义流毒的迫切性,因此,如何改进人民代表大会制度、真正使人民当家作主的问题,自然就提上了议事日程。只要我们认真研究,就会发现:要使人民代表大会真正成为代表人民行使国家权力的机关,那么从代表的产生到代表的活动,从代表大会的开法到常委会的日常工作,都有很多地方值得改进。
  在今年8—9月间召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上,许多代表对于如何进一步改进人民代表大会制度提出了好些建议,大会还讨论并通过了中共中央关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。
  这里我提出十个问题,和同志们一起共同研究。
  第一,如何使我们的人民代表真正能反映各行各业人民的意见?人民代表的产生除了按地区系统以外,还可考虑按专业、产业系统。现在我国的人民代表除了军队以外都是按行政区划系统产生的。这就使得一些专业系统的代表往往不能和地区相一致。例如,首都某个重点大学的校长,他是老革命家、老教育家,如果选举他为全国人民代表,那是很有代表性的、很恰当的。然而由于北京市出席全国人民代表大会的代表名额有限,容纳不下这么多代表,于是只好把这个同志安排为外省的代表候选人,作为外省的代表参加全国人民代表大会。可是这个同志根本不在那个省工作而在北京工作,这就难以直接了解该省人民的情况,难以直接反映该省人民的要求、意见和呼声。也许该同志原籍该省,过去也曾在该省工作过,但那毕竟是过去的事情,对现在的情况并不了解。即便采取一些补救办法,例如在召开全国人民代表大会之前让他到该地区视察等等,可是那毕竟了解得非常有限。而且既然本省已经有不少代表可以反映意见,就没有必要这样安排。如果这个重点大学校长作为教育系统的代表参加全国人民代表大会岂不是更有代表性吗?还有,首都的某个科学家,被安排为天津市的人民代表,而他既非天津人,在历史上也与天津毫无联系,这种流于形式的民主有什么实际意义呢?如果把他选为自然科学界的代表,不是更有代表性吗?所以,为了使人民代表能够直接反映各省市人民、各行各业人民的意见,最好人民代表的产生能够按地区和产业两个系统。如果人民代表是按行政区划和专业产业两个系统产生,那就是说要考虑人民代表大会设立两院制的问题。
  第二,候选人应在选举前与选民见面并发表谈话,表示自己的决心与计划,这也是取得选民了解、便于选民比较选择的一个好办法。新选举法第30条规定:“各党派、团体和选民,都可以用各种形式宣传代表候选人。”除了别人宣传代表候选人之外,还应该允许并且鼓励代表候选人自己表态,表明自己如果当选为人民代表的话将如何为人民服务。1979年9月18日《天津日报》在“群众呼声”栏发表了天津市电力局供电设备修配厂梁嘉乐同志的来信,题目是《假如我当了人民代表……》。写信人并非人民代表,也不是要竞选人民代表,而是表示假如他当了人民代表的话,应该代表人民建议有关部门为人民群众解决一些急待解决而又能够解决的生活上的迫切问题,诸如买吃、弄水、走路、住房、看病、环境卫生等问题。由于这封信确实反映了人民群众的心声,所以在报纸上发表后引起强烈的共鸣,许多读者纷纷去信表示支持。《人民日报》在12月15日转载后也引起了读者重视。有的读者写信表示:“假如我是天津市的公民,假如我参加天津市人民代表的选举,我就要对梁嘉乐这样的人进行进一步的了解,如果他确实比较合乎理想,我就要选这样的同志当代表!”这件事给我们以启发;假如让代表候选人自己向选民发表当选计划,那对于活跃我们的民主生活,加强人民代表的责任感,便于选民对代表候选人进行比较和选择,都是大有好处的。如果只限于别人为代表候选人宣传,那就难以激发代表候选人本人的主动性和积极性。当然我们不搞资产阶级那一套打击别人、抬高自己、哗众取宠、开空头支票的竞选,但无产阶级的社会主义民主也需要一定的形式。
  第三,人民代表应该有四分之一或者五分之一时间脱产,以便有时间保证,学习有关的法律和政策,定期有计划地深入群众、了解情况、搜集意见,并向选民汇报工作。但是我们现在的代表都是不脱产的,仅仅是开会时候去了,或者开会以前给他几天时间,到下面视察,这一点时间显然是不够用的。如果代表们平时没有时间学习,就很难做好工作;没有时间联系选民,深入群众,那么人民群众的意见和群众当中平时存在的问题就得不到经常的反映和及时的解决。
  第四、人民代表大会应该听取并审议政府工作报告,要让代表们对政府工作报告充分发表意见,提出表扬、批评、建议和各种提案。但是从长期实践来看,五十年代这方面的民主还是比较充分的,记得第一届人大开会时,许多代表在会上的发言,报纸上都发表了,后来就越来越少,甚至不发表了。人民代表大会是最高权力机关,人民代表有权审议政府工作报告,对报告可以提出批评意见或不同意见,而不是单纯学习政府工作报告。现行宪法28条规定:全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部委提出质询,受质询的机关必须负责答复。同时,还增加了地方人大代表质询权的条文。这些规定是比1954年的宪法更具体了,更扩大了人民代表的权限,但是这还不够,人民代表还应该有权在代表大会上向政府各有关部门提出各种提案(可以规定形成提案的具体办法),而政府有关部门应该对人民代表的提案尽量酌情采纳并且实事求是地负责答复,这才便于更加充分地发挥人民代表的作用。这次五届人大第三次会议在这方面已经迈出了可喜的一步,今后更要发扬光大。不仅人民代表在代表大会上的提案政府应该负责处理,而且在大会闭会期间通过常委会提出的提案,政府也要负责处理。只有这样,人民代表大会这个最高权力机关才能经常起作用,而不至于只是在开会期间起作用。“代表代表,散会就了”,这种不良的历史状况,是要坚决彻底改变的。
  第五,政府人选应由人民代表大会充分酝酿,对党中央提出的候选人名单应允许代表对其中某些人提出不同意见,供党中央重新考虑调整。人民代表大会不仅有权选举政府负责人,而且应该有权罢免不称职的负责人。现在我们国家对主要领导人的免职,一般都是由党中央先定下来、先罢免,然后再通过人民代表大会或常委会补办一下手续。如果代表大会或者常委会根据人民群众的意见,独立地提出要罢免某个不称职的负责人,那应该被看作是正常的,而且应该引起领导上的重视。
  第六,人民代表大会应保证按期召开,才能正常行使其最高权力机关的职权。从1964年三届人大到1975年四届人大,居然相隔十年以上才召开,这是很不正常的;而且代表大会的会期也越来越短,四届人大只开了五天就结束,就是大家听完报告,举手通过完事。现行

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