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【期刊名称】 《南海法学》
WTO规则下我国可再生能源补贴政策的困境与应对策略
【作者】 杨昇【作者单位】 北京大学法学院{博士研究生}
【分类】 涉外经济法
【中文关键词】 WTO规则;可再生能源;补贴与反补贴;贸易争端
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 98
【摘要】

在传统化石能源日益枯竭和全球性气候和环境问题日益严峻的背景下,可再生能源受到了世界各国的普遍重视,我国也在积极鼓励和扶持可再生能源的发展。作为一种被世界各国所广泛采用的提高可再生能源经济竞争力的措施,补贴措施在有力促进可再生能源开发利用的同时,由于往往含有扶持国内产业发展的因素,极易扭曲国际贸易秩序,从而导致违反WTO框架下的补贴规则,进而引发国家(地区)间的贸易争端。本文结合我国与部分国家间就可再生能源补贴措施产生的贸易争端案例,对WTO框架下的补贴规则及我国面临的困境进行了分析研究,在此基础上提出了未来调整和完善我国可再生能源补贴政策的策略建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1240512    
  
  在传统化石能源日益枯竭和全球性气候和环境问题日益严峻的背景下,可再生能源受到了世界各国的普遍重视。我国开发利用可再生能源虽然起步较晚,但发展迅速,近十几年,特别是“十二五”以来,我国可再生能源技术装备水平显著提升,发展支持政策体系逐步完善,在推动我国能源结构调整方面的作用也在不断增强。截至2015年末,我国全部非化石能源(包括太阳能热利用等非商品化可再生能源以及核电)利用量已占到一次能源消费总量的12%,到2020年和2030年,这一比例还要进一步提高至15%和20%。不久前刚刚闭幕的党的十九大将生态文明首次纳入社会主义现代化国家建设的内涵表述之中,明确要求“推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系”。
  尽管开发利用可再生能源的重要意义已获得国际社会的普遍认同并付诸行动,同时随着技术进步和规模扩大,其经济性也在逐渐提升。但是在总体上,可再生能源与传统化石能源相比所处的弱势地位并未根本改变,各国政府仍需在相当长时期内继续给予可再生能源较大力度的政策扶持。
  由于具有方式直接、见效快等特点,补贴是各国政府广泛采用的一种可再生能源产业扶持措施,其对提高可再生能源的经济竞争力、促进可再生能源产业发展一直发挥着重要作用,但与此同时,补贴也是一种容易扭曲国际贸易关系的贸易保护措施,受到WTO框架下补贴规则的严格限制,极易引发国家(地区)间的贸易争端。虽然可再生能源本身因其存在和利用状态而基本不具有贸易属性,但在上游设备制造和销售领域,其与其他制造业并无本质差异,如果对可再生能源的补贴措施覆盖至该领域,则很可能出现违反WTO框架下补贴规则的情形,并导致国家(地区)间的贸易冲突。我国已成为全球风能、太阳能等可再生能源的主要应用市场和相关技术设备的重要生产国和进出口国,近年来与美国、欧盟等国家因可再生能源补贴问题引发的贸易争端时有发生,结合我国与有关国家间因可再生能源补贴问题引发的典型贸易争端案例,对现行WTO框架下与可再生能源有关的补贴规则及我国面临的困境进行研究分析,在此基础上提出调整和完善我国可再生能源补贴政策的策略建议,对于减少未来争端发生的可能性,促进我国可再生能源发展有着重要的现实意义。
  一、基于WTO规则视角的可再生能源补贴问题研究综述
  随着我国可再生能源产业的蓬勃发展,近年来,理论和实务界对可再生能源补贴问题的研究也日益广泛和深入。但是,这些研究更多集中在如何更好地发挥补贴措施对可再生能源产业的促进作用方面,例如补贴的实施模式与补贴力度、补贴资金的来源、补贴措施的有效性等,基于WTO规则视角对可再生能源补贴问题特别是以我国为对象进行深入研究的学术文章尚比较少。华东理工大学魏圣香与上海海事大学王慧通过对加拿大可再生能源补贴案中涉及的SCM规则进行分析论证,从气候变化政策与WTO规则有冲突的角度,提出了完善WTO相关规则的建议[1]。山东科技大学孙法柏和唐洪霞通过对WTO补贴规则的制度障碍进行理论和实证研究,提出了较为全面的可再生能源WTO规则调整及我国的应对策略[2]。兰州理工大学李擎在对中外可再生能源补贴争端典型案例及有关WTO规则进行分析的基础上,尝试从环境保护角度强调可再生能源补贴存在的合理性并提出相应的策略建议[3]。清华大学吕晓杰以加拿大可再生能源案为例,对WTO争端解决机制专家组特别是上诉机构对SCM协议中补贴认定之“利益”要件的解释意见进行了较为深入的法理研究[4]。西南政法大学梁蓉以加拿大可再生能源案为例,阐述了当前国际社会可再生能源补贴措施的法律适用困境,分析了可再生能源补贴争端频发的成因,提出了可再生能源在国际法适用规则方面的完善建议以及我国的有关应对策略[5]。四川大学杜玉琼通过对我国当前可再生能源补贴制度及SCM协议中补贴构成要件概念内涵的瑕疵分析,提出了完善我国可再生能源补贴法律制度的政策建议[6]。
  学者们通过对可再生能源贸易争端典型案例及现行WTO框架下的补贴规则进行研究,从不同视角提出了各自的观点和对策建议。这些研究成果对于我们深入理解当前有关规则现状及其在具体争端中的运用实践,进而明确改革方向并在制定我国可再生能源补贴政策时加以借鉴有所裨益,但是其将关注点过多地集中于研究WTO规则与环境保护合理需要之间存在的现实冲突及由此导致的制度缺陷本身,对于如何在现行规则框架下相应调整完善我国的可再生能源补贴政策,减少我国与其他国家和地区间的贸易争端,促进可再生能源在我国的发展论述不多,个别观点和政策建议也值得进一步商榷,似有所不足。笔者就是在这些学者研究的基础上,结合现行WTO规则框架下有关补贴措施的规定及相关案例,尝试提出针对我国的调整完善可再生能源补贴政策的应对策略,并力图有所创新。
  二、现行WTO规则框架下有关可再生能源补贴措施的规定
  目前,WTO规则框架下与可再生能源补贴措施有关的核心文件或条款规定,或者更准确地说,是在已发生的可再生能源贸易争端中被反复引用因而最为理论和实务界所关注的文件或条款规定,主要有两个:《补贴与反补贴措施协议》(SCM)和1994年《关贸总协定》(GATT1994)第20条的一般例外条款。
  SCM是WTO框架下的一项多边贸易协议,是在关贸总协定东京回合同名协议的基础上修改和补充的,是对GATT1994第6条、第16条规定内容的具体化,由11部分32条和7个附件组成。SCM对补贴进行了明确定义,根据其定义,构成补贴须具备三个要件:行为主体、表现形式和实际效果。提供补贴的主体应当是一国政府或其境内的公共机构,不论该机构是补贴的直接提供者还是最终(间接)提供者。补贴通常表现为提供财政资助、收入或价格支持,且受补贴方能够从中获得利益。关于“利益”,根据国际贸易的一般实践,其通常应表现为“受补贴方在某项政府补贴计划中取得了其从市场上不能取得的某种优势,往往表现为收入增加、成本减少或税金减免等”[7]。
  由于SCM没有对“公共机构”“财政资助”和“利益”等概念做出进一步的明确解释,导致在理论和实践中一直存在争论。在中美有关反补贴税和反倾销税的案例中,美方认为中国的国有企业和国有银行都属于“公共机构”,专家组也支持了这种以控股权为认定依据的观点,但是上诉机构认为,“公共机构”应与政府具有相同属性,即应当具有掌握和行使行政权力的特征,仅仅以所有权为认定标准是不充分的。尽管SCM列举了四种财政资助的类型,但仍很难涵盖形式多样的直接或潜在的资金或债务转移方式(包括收入的放弃)。对“利益”的衡量则缺乏统一市场基准,在加拿大可再生能源案中,上诉机构通过对“创建市场”的解释,支持了安大略省给予可再生能源补贴的合法性,但其将供给因素引入市场的认定因素中,显然缺乏合理性,也受到了诸多学者的质疑。对这些问题的争论一方面暴露出补贴认定的复杂性和现行WTO规则存在的某些不足,同时也表明,补贴问题的解决,始终将有赖于所有国家和地区在利益博弈基础上最大化共识的达成。离婚不离婚是人家自己的事
  SCM把补贴分为禁止性补贴、可诉补贴、不可诉补贴三类。禁止性补贴主要是指出口补贴和进口替代补贴,SCM明确规定其成员方不得给予或维持此类补贴。可诉补贴是指给WTO其他成员国的经贸利益造成了有害影响,因而存在着被诉讼或者采取反补贴措施可能的补贴,这种有害影响是指:(1)损害另一成员国的国内产业;(2)使另一成员国依据GATT1994本应获得的利益丧失或减损;(3)严重歧视另一成员国利益。可诉补贴应同时符合专向性、对进口国造成不利影响、补贴与影响间存在因果关系等三项要件,可诉补贴主要是生产补贴和其他国内补贴。不可诉补贴是指不具有专向性的补贴,或者符合特定要求的专向性补贴,其中,不具有专向性的补贴是指可普遍获得且不针对特定企业与产业和特定地区的补贴。符合特定要求的专向性补贴是指研究开发补贴、贫困地区补贴和环保补贴。禁止性补贴的认定一般不存在歧义,难点在于如何区分可诉补贴与不可诉补贴。根据SCM的规定,区分可诉补贴与不可诉补贴,关键看补贴措施是否具有专向性。如果补贴措施具有明确的法律标准或经济条件,能够公平对待来自不同国家和地区的所有企业,则该补贴就不具有专向性,反之则具有专向性。根据SCM第2条有关“专向性”的规定,补贴的专向性包括法律专向性与事实专向性。如果法律对能够获得补贴的企业和地区进行了明确限定,则此类补贴就具有法律专向性。如果虽不具有法律专向性,但根据补贴的操作实践,存在合理理由认为其对某些企业和地区予以倾斜,则该类补贴就具有事实上的专向性[8]。
  GATT1994第20条的一般例外条款由序言和10项具体例外情形(涉及保护生命健康、公共道德、自然资源等公共政策目标)组成,赋予了违反协定义务一方援引该条款豁免本应承担的法律后果的权利,但是该等权利仅在援引方履行了严格的举证义务且在获得GATT/WTO争端解决机构法律解释支持的情况下才能实现。从GATT/WTO争端解决的历史来看,极少有援引一般例外条款成功的案例。
  三、我国可再生能源补贴政策面临的困境
  为了推动可再生能源的发展,我国已经建立了以《中华人民共和国可再生能源法》为核心,国家有关部门和地方政府政策相配套的比较完整的法律制度体系。除了电网准入、分类电价、税收优惠等扶持政策外,以补贴为主要表现形式的财政支持在我国可再生能源发展中发挥着重要作用,但是,由于补贴措施未与WTO框架下的补贴规则充分衔接和兼容。同时,现行WTO框架下的补贴规则自身也并不能完全适应全球可再生能源的发展需要,我国因可再生能源补贴政策与其他国家和地区间的贸易争端时有发生。
  (一)由于政策制定不审慎,我国的可再生能源补贴措施易构成禁止性补贴和可诉性补贴中的专向性补贴
  总体上看,我国制定出台的可再生能源补贴政策基本均构成SCM项下的补贴,应受协议约束,关键看是否构成协议所反对的禁止性补贴和可诉性补贴(特别是是否符合其中的专向性要件)。以“中美风能设备补贴案”和“金太阳工程补贴案”为例,两者的补贴资金来源均为中央财政,即补贴主体为中央政府;补贴形式均采用直接财政资助的形式;对于补贴产生的利益,前者为600元/千瓦,后者为项目一次性投资总额的50%—70%,受补贴企业将因此明显增强其市场竞争优势。两案中的被诉补贴均符合SCM中对于补贴的要件要求,构成SCM项下的补贴。
  在“中美风能设备补贴案”中,虽然《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中并未出现“国产化率”“进口替代”等用语,不构成形式法律意义上的进口替代补贴,但是其第4—6条、第9条等条款实际上对能够获得产业化专项资金支持的风力发电设备进行了国产化成分的限制,因而构成了实质意义上的进口替代补贴,符合SCM对于进口替代补贴的规定。也正因如此,该争端最终以中国停止实施有关补贴措施而结束。在“中美金太阳工程补贴案”中,《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》第4条规定了7个方面的支持项目,第5条规定了获得补助的5项必备条件,条文中不仅未出现“国产化率”“进口替代”等用语,而且未出现任何对国产化率、国有成分的限制和要求,因而不会构成法律和事实意义上的进口替代补贴。但其第4条和第5条的规定实际上将支持对象限定在特定的光伏发电企业中,排除了其他企业获得资金支持的可能,符合事实专向性的认定因素,构成企业专向性补贴。该争端最终以美方对从我国进口的太阳能电池板征收反补贴税,随后我国金太阳示范工程不再进行新增申请审批,国内对光伏产业的支持政策转为采用集中式光伏与分布式光伏两种度电补贴方式而告终。在该两案中,国家发展和改革委员会[HJ1.85mm]及财政部的有关政策规定均未充分注意到基于WTO框架下的补贴规则所可能承担的义务和责任,[HJ1.85mm]对贸易争端的发生缺乏预见性,在政策制定过程中未能采取合理的变通举措,背后的深层次原因则是在可再生能源补贴政策的酝酿和出台过程中,没有对WTO框架下的补贴规则给予足够重视,没有进行深入细致的论证研究,因而也没有形成清晰有效的应对策略。
  (二)SCM中的不可诉补贴已失效,在可再生能源补贴争端实际发生时难以援引抗辩
  如果SCM第8条规定的不可诉补贴仍然有效,则补贴国实施的不具有专向性的补贴以及面向贫困地区的或者具有研发及环保性质的补贴可以援引该条规定进行抗辩。但遗憾的是,第8条规定的不可诉补贴已经于2000年1月1日失效,无法再为可再生能源补贴措施的豁免提供法律支持。
  根据SCM第31条的规定,不可诉补贴的实施属于临时适用(provisional application),自协议生效之日起适用5年(至1999年12月31日),期满后是否延长由补贴与反补贴措施委员会根据条款的实际执行情况决定。1999年11月,补贴与反补贴措施委员会召开例会,巴西、印度等发展中国家认为不可诉补贴未能充分体现发展中国家成员的利益诉求,除非对其进行合理修改,否则将反对延长,加拿大、欧盟、美国等成员则表示赞成延长,以保持协议结构的完整性,对存在的问题可通过新一轮谈判解决。在一个月后为此召开的特别会议上,由于双方仍未能就协议第8条的延长适用达成共识,补贴与反补贴措施委员会最终未能就是否延长适用做出决定,不可诉补贴条款自2000年1月1日起正式失效[9]。
  巴西、印度等发展中国家反对

  ······

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