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【期刊名称】 《南海法学》
关于司法体制改革“综合配套”的若干思考
【作者】 邵新【作者单位】 中南财经政法大学{教授}
【分类】 司法制度
【中文关键词】 司法体制改革;综合配套;司法责任制;系统论
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 35
【摘要】

“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,是十九大报告对新时代司法体制改革的再部署。此文从“综合配套”视角切入,对这一新谋划的思想基础、方法论基础和实践基础做些分析,希冀能为司法体制改革的“综合配套”提供些许裨益。

【全文】法宝引证码CLI.A.1240513    
  十九大报告在第六部分“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”的“深化依法治国实践”中提出,“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。此文结合学习十九大报告就司法体制改革的“综合配套”谈点浅见。
  一、“综合配套”的思想基础
  十九大的一项重大成就是形成了“新时代中国特色社会主义思想”。习近平新时代中国特色社会主义思想,是我们党围绕“从理论和实践结合上系统回答新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义”的重大时代课题,“坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导,坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,坚持辩证唯物主义和历史唯物主义,紧密结合新的时代条件和实践要求,以全新的视野深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识,进行艰辛理论探索,取得重大理论创新成果”,是“马克思主义中国化最新成果,是党和人民实践经验和集体智慧的结晶,是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分,是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南”。
  十九大报告为深刻阐述新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵所提出的“八个明确”和“十四个坚持”,无疑是深化司法体制综合配套改革的行动指南。其中,“六个明确”和“五个坚持”更是直接指导深化司法体制综合配套改革的思想基础。“六个明确”包括:(1)明确坚持和发展中国特色社会主义,总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴,在全面建成小康社会的基础上,分两步走在世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国;(2)明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕;(3)明确中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”,强调坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信;(4)明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化;(5)明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家;(6)明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量,提出新时代党的建设总要求,突出政治建设在党的建设中的重要地位。“五个坚持”包括:(1)坚持党对一切工作的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉维护党中央权威和集中统一领导,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,完善坚持党的领导的体制机制,坚持稳中求进工作总基调,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,确保党始终总揽全局、协调各方。(2)坚持以人民为中心。人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业。(3)坚持全面深化改革。只有社会主义才能救中国,只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。必须坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度优越性。(4)坚持人民当家作主。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一是社会主义政治发展的必然要求。必须坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度,巩固和发展最广泛的爱国统一战线,发展社会主义协商民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。(5)坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持依法治国和以德治国相结合,依法治国和依规治党有机统一,深化司法体制改革,提高全民族的法治素养和道德素质。
  上述论述至少从以下方面为深化司法体制综合配套改革提供了理念指引。一是改革的目的,具体包括三个层次:(1)第一层直接目的是“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”;(2)第二层中阶目的是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”(即全面深化改革的总目标);(3)第三层最终目的是“实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴,在全面建成小康社会的基础上,分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。2017年8月29日中央深改组第38次会议通过的《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》(以下简称《框架意见》)“总体要求”中的如下内容做了适切的呼应“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”,“形成更多可复制、可推广的经验做法,为进一步完善和发展中国特色社会主义司法制度奠定坚实基础”,“努力实现更公正、更高效、更专业、更权威的司法,推进国家治理体系和治理能力的现代化”,“为实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强司法保障”。
  二是改革的主体,十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《深化改革决定》)强调“人民是改革的主体”。其具体包括以下几点:(1)司法改革要坚持人民主体地位,要依靠人民创造司法伟业,“人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量”。这也是十八届三中全会《深化改革决定》所强调的,“坚持以人为本,尊重人民主体地位,发挥群众首创精神,紧紧依靠人民推动改革,促进人的全面发展”。(2)司法改革要践行全心全意为人民服务的根本宗旨,坚持司法(包括司法改革)为民,坚持改革始终为了满足人民日益增长的美好生活需要。这也是十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)所强调的,“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕”。《框架意见》的“基本原则”就包括“坚持人民司法为人民”,即“以保障人民根本利益为出发点和落脚点,积极回应人民群众对司法工作的新要求、新期待,依靠人民推进公正司法,通过公正司法维护人民权益,推进建设完备的法律服务体系,不断满足人民群众日益增长的司法需求”。(3)司法改革要坚持群众路线,即十八届三中全会《深化改革决定》所强调的,“要坚持党的群众路线,建立社会参与机制,充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性,充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用,齐心协力推进改革”。无论是改革方案的设计,还是改革的实施,抑或改革的效果评估,均要贯彻人民立场和群众路线。正如2017年7月19日习近平总书记在中央深改组第37次会议上所强调的,“在评价改革成效上要坚持群众立场,关键要看办成了多少事,解决了多少实际问题,群众到底认不认可、满不满意”。
  三是改革的场域,具体包括以下方面:(1)基础性,即改革必须以“坚持和完善中国特色社会主义制度”为基础,以“充分发挥我国社会主义制度优越性”为前提。这就是十八届三中全会《深化改革决定》所强调的,“要坚持党的领导,贯彻党的基本路线,不走封闭僵化的老路,不走改旗易帜的邪路,坚定走中国特色社会主义道路,始终贯彻改革正确方向”。根据新时代的要求,继续保持改革精神,坚持正确的改革立场,确保改革不变质、不走样。(2)全面性,即“全面深化改革”,“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端”。此次改革不是某一方面、某一领域改革单兵突进,而是各方面改革协调推进、形成合力。(3)系统性,即改革要“突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。
  可以说,十九大报告立足继往开来的务实立场和“改革进行时,没有完成时”的科学判断,做出的新表述相比于十八大以来的“深化司法体制改革,促进社会公平正义”的论断而言,有着以下三个鲜明特点:一是从“深化司法体制改革”递进到“深化司法体制综合配套改革”;二是凸显“全面落实司法责任制”;三是从抽象的“促进社会公平正义”发展为具体的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”[1]。
  二、“综合配套”的方法论基础
  习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果,无疑为全面深化改革提供了科学的方法论基础。习近平总书记2013年7月24日在湖北考察时就强调指出,全面深化改革要处理好“五个关系”,即要处理好解放思想和实事求是的关系;要处理好整体推进和重点突破的关系;要处理好顶层设计和摸着石头过河的关系;要处理好胆子要大和步子要稳的关系;要处理好改革、发展和稳定的关系。此人家庭地位极低
  《深化改革决定》提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,……”;“中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体方案设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。前述“五关系论”尤其是“三性论”始终贯穿全面深化改革的过程,此处摘录的中央深改组相关会议论述就是很好的例证。下表中列举的中央深改组会议,有的从全面改革的层面重申改革的“三性”,有的立足某单项改革要注意改革的“配套”或者“协同”;有的从改革试点来论述,有的从改革督查落实来论述;有的从改革方案的制订来提出;有的从改革主体责任角度来提出;有的从“全面”与“重点”的关系角度来切入;有的从“整体”与“分类”的关系角度来切入;等等。

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│序号│会议时间  │会议次数 │“系统性、整体性、协同性”相关论│评注   │
│  │      │     │述摘录             │     │
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│1  │2014年2月28 │十八届中央│深化司法体制和社会体制改革,要注│改革“配套│
│  │日     │深改组第2 │重改革举措的配套衔接,注重分类推│”    │
│  │      │次会议  │进,强化任务落实……      │     │
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│2  │2014年12月2 │十八届中央│这(最髙人民法院设立巡回法庭,设│改革“整体│
│  │日     │深改组第7 │立跨行政区划人民法院、人民检察院│性”和“系│
│  │      │次会议  │,引者注)是新生事物,新开门面要│统性”  │
│  │      │     │站在髙起点上,有整体性考虑和系统│     │
│  │      │     │性设计,创造可复制、可推广的机制│     │
│  │      │     │制度              │     │
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│3  │2014年12月30│十八届中央│涉案财物处置涉及不同诉讼领域、不│涉案财物处│
│  │日     │深改组第8 │同执法司法环节,是一项跨部门、跨│置改革的“│
│  │      │次会议  │地方的复杂工作,政策性、操作性要│协作配合”│
│  │      │     │求都很髙,各地区各部门要牢固树立│     │
│  │      │     │大局意识,加强协作配合,尽快探索│     │
│  │      │     │建立涉案财物集中管理信息平台,完│     │
│  │      │     │善涉案财物处置信息公开机制   │     │
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│4  │2015年1月30 │十八届中央│党的十八届四中全会着眼于解决影响│改革“统筹│
│  │日     │深改组第9 │司法公正、制约司法能力的深层次问│”    │
│  │      │次会议  │题,着眼于破解影响法治社会建设的│     │
│  │      │     │体制机制障碍,对深化司法体制和社│     │
│  │      │     │会体制改革做出了全面部署,专门制│     │
│  │      │     │定一个实施方案非常必要。实施方案│     │
│  │      │     │明确了各项改革任务的政策取向、责│     │
│  │      │     │任分工、时间进度、成果要求,特别│     │
│  │      │     │是注意把握了三中全会、四中全会有│     │
│  │      │     │关司法体制和社会体制改革举措的内│     │
│  │      │     │在联系,注重统筹政策、方案、力量│     │
│  │      │     │、进度,以确保改革任务相互协调、│     │
│  │      │     │改革进程前后衔接、改革成果彼此配│     │
│  │      │     │套。各有关部门要自觉支持改革,主│     │
│  │      │     │动把配套政策和保障措施落实到位 │     │
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续表

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│序号│会议时间  │会议次数 │“系统性、整体性、协同性”相关论│评注   │
│  │      │     │述摘录             │     │
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│5  │2015年4月1日│十八届中央│《党的十八届四中全会重要举措实施│改革“统筹│
│  │      │深改组第11│规划(2015—2020年)》,是今后一│”    │
│  │      │次会议  │个时期推进全面依法治国的总施工图│     │
│  │      │     │和总台账。要组织好规划实施,注重│     │
│  │      │     │政策统筹、方案统筹、力量统筹、进│     │
│  │      │     │度统筹,确保改革任务相互协调,改│     │
│  │      │     │革进程前后衔接,改革成果彼此配套│     │
│  │      │     │,及时解决实施中的矛盾问题,努力│     │
│  │      │     │把各项重要举措落到实处;要抓好改│     │
│  │      │     │革方案的进度统筹、质量统筹、落地│     │
│  │      │     │统筹,理清各项改革的“联络图”和│     │
│  │      │     │“关系网”,增强改革的有序性  │     │
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│6  │2015年9月15 │十八届中央│要把法律规定的律师执业权利切实落│保障律师执│
│  │日     │深改组第16│实到位,建立健全配套的工作制度和│业权利改革│
│  │      │次会议  │救济机制,依法保障律师在辩护、代│“配   │
│  │      │     │理中所享有的各项执业权利,确保侵│套”   │
│  │      │     │犯律师执业权利的行为能够得到及时│     │
│  │      │     │纠正              │     │
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│7  │2015年10月13│十八届中央│要着力完善制度、健全机制、搭建平│多元化纠纷│
│  │日     │深改组第17│台、强化保障,推动各种矛盾纠纷化│解决机制改│
│  │      │次会议  │解方式的衔接配合,建立健全有机衔│革“协调”│
│  │      │     │接、协调联动、髙效便捷的矛盾纠纷│     │
│  │      │     │多元化解机制          │     │
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│8  │2016年1月11 │十八届中央│全面深化改革头3年是夯基垒台、立 │改革“主体│
│  │日     │深改组第20│柱架梁的3年,2016年要力争把改革 │框架”与“│
│  │      │次会议  │的主体框架搭建起来。要牢牢扭住全│全盘”  │
│  │      │     │面深化改革各项目标,落实主体责任│     │
│  │      │     │,理清责任链条,拧紧责任螺丝,提│     │
│  │      │     │髙履责效能,打通关节、疏通堵点、│     │
│  │      │     │激活全盘,努力使各项改革都能落地│     │
│  │      │     │生根              │     │
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│9  │2016年2月24 │十八届中央│要抓督办协调,把部门协调难度大、│改革“协调│
│  │日     │深改组第21│政策关联度髙的改革举措作为重点,│”    │
│  │      │次会议  │谋划改革举措出台时机和节奏,协调│     │
│  │      │     │解决改革推进中的矛盾和问题   │     │
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│10 │2016年3月22 │十八届中央│要准确把握改革试点方向,把制度创│改革试点“│
│  │日     │深改组第22│新作为核心任务,发挥试点对全局改│统筹”与改│
│  │      │次会议  │革的示范、突破、带动作用;要加强│革“系统集│
│  │      │     │试点工作统筹,科学组织实施,及时│成”   │
│  │      │     │总结推广;推进改革要树立系统思想│     │
│  │      │     │,推动有条件的地方和领域实现改革│     │
│  │      │     │举措系统集成;要把住顶层设计和路│     │
│  │      │     │线图,注重改革举措配套组合,使各│     │
│  │      │     │项改革举措不断向中心目标靠拢。特│     │
│  │      │     │别是同一领域改革举措要注意前后呼│     │
│  │      │     │应、相互配合、形成整体     │     │
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│11 │2016年6月27 │十八届中央│要准确把握改革内在联系,提髙改革│改革“系统│
│  │日     │深改组第25│系统集成能力          │集成”  │
│  │      │次会议  │                │     │
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续表

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│序号│会议时间  │会议次数 │“系统性、整体性、协同性”相关论│评注   │
│  │      │     │述摘录             │     │
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│12 │2016年8月30 │十八届中央│当前和今后一个时期,是全面深化改│改革“系统│
│  │日     │深改组第27│革的施工髙峰期,是落实改革任务的│集成”  │
│  │      │次会议  │攻坚期,抓谋划、抓统筹、抓落实的│     │
│  │      │     │任务依然艰巨繁重。要按照既定的时│     │
│  │      │     │间表、路线图,更加注重发挥经济体│     │
│  │      │     │制改革的牵引作用,更加有针对性地│     │
│  │      │     │解决各领域各层面各环节的矛盾和问│     │
│  │      │     │题,强化基础支撑,注重系统集成,│     │
│  │      │     │完善工作机制,严格督察落实,不断│     │
│  │      │     │提髙改革精准化、精细化水平,坚定│     │
│  │      │     │不移把全面深化改革推向前进;要抓│     │
│  │      │     │试点、求突破,加强试点工作统筹,│     │
│  │      │     │及时评估试点的成效、经验和问题,│     │
│  │      │     │对证明行之有效的经验和做法,要及│     │
│  │      │     │时推广应用           │     │
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│13 │2016年10月11│十八届中央│要综合考虑各方面利益关系,深人调│改革“统筹│
│  │日     │深改组第28│査研究,广泛听取意见,使提出的改│协调”  │
│  │      │次会议  │革方案最大限度符合实际、符合改革│     │
│  │      │     │要求,真正解决问题;既要抓具体改│     │
│  │      │     │革举措推进落实,又要抓牵头改革任│     │
│  │      │     │务统筹协调           │     │
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│14 │2016年11月1 │十八届中央│对一些矛盾和问题多、攻坚难度大的│改革“综合│
│  │日     │深改组第29│改革,各地区各部门主要负责同志要│配套”的责│
│  │      │次会议  │亲自挂帅,顾全大局,握指成拳,合│任主体  │
│  │      │     │力攻坚             │     │
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│15 │2016年12月5 │十八届中央│做好年度工作总结,既要兼顾全面,│“全面”与│
│  │日     │深改组第30│又要突出重点,既要讲成绩,也要说│“重点”的│
│  │      │次会议  │问题,要把改革年度账本点清楚,把│关系   │
│  │      │     │抓改革落实的战术打法弄清楚,把改│     │
│  │      │     │革成效理清楚,把改革遇到的矛盾和│     │
│  │      │     │问题搞清楚           │     │
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│16 │2016年12月30│十八届中央│2017年是全面深化改革向纵深推进的│改革“协同│
│  │日     │深改组第30│关键一年,要统筹协调各方面改革工│”    │
│  │      │次会议  │作,增强改革定力,加强改革协同,│     │
│  │      │     │完善抓落实的工作机制和办法,把责│     │
│  │      │     │任压实、要求提实、考核抓实,推动│     │
│  │      │     │改革落地见效          │     │
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│17 │2017年2月6日│十八届中央│党政主要负责同志抓改革,具有重要│改革“综合│
│  │      │深改组第32│示范作用,……对一些重大改革,其│配套”的责│
│  │      │次会议  │他层面协调难度大的,要敢于接烫手│任主体  │
│  │      │     │山芋,加强统筹协调,做好思想政治│     │
│  │      │     │工作,营造良好氛围       │     │
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续表

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│序号│会议时间  │会议次数 │“系统性、整体性、协同性”相关论│评注   │
│  │      │     │述摘录             │     │
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│18 │2017年3月24 │十八届中央│党政主要负责同志要抓思路,统筹各│改革“综合│
│  │日     │深改组第33│项改革任务,带领大家一起定好盘子│配套”的责│
│  │      │次会议  │、理清路子、开对方子,对攻坚难度│任主体  │
│  │      │     │大、影响面广、同老百姓关系密切的│     │
│  │      │     │改革任务要亲自上手、负责到底;要│     │
│  │      │     │加强改革协同,突出抓重点难点,配│     │
│  │      │     │套推进其他改革,要处理好难易关系│     │
│  │      │     │,有的时候要从易处着手,有的时候│     │
│  │      │     │要下决心先啃硬骨头,根据改革任务│     │
│  │      │     │的特点和实际情况灵活把握    │     │
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│19 │2017年5月23 │十八届中央│要加强改革试点工作统筹,分析各个│改革试点中│
│  │日     │深改组第35│改革试点内在联系,合理把握改革试│的“综合配│
│  │      │次会议  │点工作节奏。对具有基础性、支撑性│套”   │
│  │      │     │的重大制度改革试点,要争取早日形│     │
│  │      │     │成制度成果。对关联度髙、互为条件│     │
│  │      │     │的改革试点,要统筹协调推进。对领│     │
│  │      │     │域相近、功能互补的改革试点,可以│     │
│  │      │     │开展综合配套试点,推动系统集成 │     │
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│20 │2017年6月26 │十八届中央│注重系统性、整体性、协同性是全面│重申改革“│
│  │日     │深改组第36│深化改革的内在要求,也是推进改革│三性”  │
│  │      │次会议  │的重要方法。改革越深人,越要注意│     │
│  │      │     │协同,既抓改革方案协同,也抓改革│     │
│  │      │     │落实协同,更抓改革效果协同,促进│     │
│  │      │     │各项改革举措在政策取向上相互配合│     │
│  │      │     │、在实施过程中相互促进、在改革成│     │
│  │      │     │效上相得益彰,朝着全面深化改革总│     │
│  │      │     │目标聚焦发力。改革能不能做到协同│     │
│  │      │     │推进,方案设计是前提。加强对改革│     │
│  │      │     │方案的整体规划,既要统筹考虑战略│     │
│  │      │     │、战役层面的问题,又要统筹考虑战│     │
│  │      │     │斗、战术层面的问题。已经出台总体│     │
│  │      │     │方案的,要抓紧推出相关配套文件和│     │
│  │      │     │实施细则。少数尚未形成总体方案的│     │
│  │      │     │重点领域改革,要加快顶层设计,尽│     │
│  │      │     │快拿出总体方案。涉及政策配套的改│     │
│  │      │     │革方案,相互要留有制度接口,时间│     │
│  │      │     │节点要能衔接得上。改革成效要靠实│     │
│  │      │     │践检验,既要看单项改革的成效,也│     │
│  │      │     │要看改革的综合成效。各有关方面要│     │
│  │      │     │经常对已经出台的改革方案“回头看│     │
│  │      │     │”,既要看相关联的改革方案配套出│     │
│  │      │     │台和落实情况,又要评估改革总体成│ 


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