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【期刊名称】 《法学》
论立法委托表决
【英文标题】 On delegation in legislative voting【作者】 徐向华 郭清梅
【作者单位】 华东政法学院【分类】 立法学
【中文关键词】 民主 立法 委托 表决【期刊年份】 2002年
【期号】 11【页码】 16
【摘要】 人大代表和人大常委会委员缺席时能否通过委托的方式行使立法表决权?我国现有立法制度并无明确规定。鉴于代议民主政治的本质和立法实践中表决率不高的状况,本文探讨了我国确立有限立法委托表决制度的必要性、可行性以及实践操作中的限度。
【全文】法宝引证码CLI.A.1126997    
  
  人大代表和人大常委会委员是人民委派到国家权力机关及其常设机关的使者,是受人民的委托、按照人民的意志、代表人民行使国家权力的代言人。随着民主法治进程的不断推进以及代表法等的颁布实施,我国全国和省级、较大市级的人大代表和常委会委员在行使立法职权、履行立法职责方面已具备了一些必要的制度保障。然而,立法委托表决制度的缺位则不仅有碍代表和委员充分履行立法职责,而且也有“怂恿”他们不承担立法责任之嫌。据此,为了强化代表和委员在立法表决中的代议责任,保障其充分且有效地行使立法表决权,建议在我国确立立法委托表决制度,以进一步完善代表制度和表决制度。
  一
  “委托表决制”是指立法机关的组成人员因故不能参加表决时,依法委托其助手或者立法机关其他组成人员代替投票,以表明该成员对某议决对象所持态度的制度。
  就代议政治的本质而言,代表或者议员是受选民委托履行参政议政义务的人,因此,其“代议”职责是不可转让和不可再委托的,表决行为亦概莫能外。据此,绝大多数国家明确规定立法表决只能由代表或者议员亲自为之。但是,也有些国家,如法国、卢森堡、巴西、喀麦隆、科摩罗、加蓬、科特迪瓦、马里和塞内加尔等却赋予委托表决一席合法之地。[1]如法国宪法第27条规定:“议会议员的投票权是属于个人的;组织法可以认可在特殊情况下委托投票。”在英国,下议院的议员因病也能由其代理人参加投票。[2]美国国会也有“委托表决(proxy)”的制度。尽管该制度在第106届国会期间曾停止实行,但第107届国会又予以了恢复。[3]之所以在亲自表决的一般规定之外,允许委托表决作为特例,其主要决定于代表或者议员对法案的表决是一种不同于法案审议的独特的履行义务的方式。此义务的履行是以代表或者议员对法案足以了解并已形成赞成与否的意向为基础的,而并非以他们本人是否亲自到会为前提。因此,当代表或者议员对法案的内容业已了解、有明确的表决意向、且因特定的正当事由不能到会亲自履行表决义务之时,他们就应当有权通过委托的方式对法案行使表决权。由于允许一定条件下的委托表决,既可以切实保障确因特殊原因无法亲自参加表决的代表或者议员依然履行代议的义务,又可以有效提高代议机构的法案表决率,因此,该制度对于提高议事效率和保障民主议决皆具有其独特的价值。
  二
  在我国,尽管《全国人大议事规则》第16条规定,“全国人大代表大会举行会议的时候,全国人大代表应当出席;因病或者其他特殊原因不能出席的,必须请假”,《全国人大常委会议事规则》第11条规定,“常委会举行会议的时候,常委会组成人员除因病或者其他特殊原因请假的以外,应当出席会议”,省级和较大市级人大或者常委会的《议事规则》也有类似的规定,[4]但“因病或者其他特殊原因不能出席的”能否委托他人表决,法律并未予以规范。至于在立法实践中,委托表决亦无先例。
  然而,就目前我国全国和有关地方人大及其常委会普遍存在的低出席率的实际情况而言,委托表决制度的建立已势在必行。
  的确,尽管我国的个别省级和较大市级人大常委会已在其议事规则确立了公布委员出席情况的制度,如《深圳市人民代表大会常务委员会议事规则》第九条第四款规定,“常务委员会组成人员出席会议的情况,在《深圳市人民代表大会常务委员会会刊》上公布”;又如湖北省的《人大常委会公报》也刊有会议出席和缺席人员的名单,[5]但由于我国现行法律仅仅规定代表或者委员有出席会议的义务,但却没有对无正当理由不参加会议的组成人员采取必要惩戒措施的规定,更没有公布出席情况及请假原因等便利选民监督的机制,加之代表们通常公务繁忙,委员们则往往身兼除行政、审判、检察等职以外的其他要职,再由于年龄和身体原因,出席会议并履行表决职责的比例普遍较低早已是一个不争的事实。如全国人大则在1995年3月18日的立法表决中出现了缺席298人的现象。[6]而由155人左右[7]组成的全国人大常委会每次举行会议时,总有多人缺席。[8]至于“省级和较大市级人大常委会会议的缺席率同样不低,有的地方每次会议缺席率均为15%左右。”[9]如本届上海市人大常委会65名成员,从1998年2月至2002年4月共38次常委会会议的71天会期中,专职委员平均缺席5.7天,占8%;兼职委员平均缺席12.7天,占17.89%。
  在如此高的缺席率下,表决结果极易“失真”。例如本届全国人大常委会通过法案的法定人数是其155人加1的一半即78人,即全国人大常委会若要通过一项法案至少需要78人投赞成票。据此,当77人投票赞成,仅有一人投票反对,而其他人或缺席或弃权之时,该项法案即被否决。1999 年4月29日全国人大常委会表决《公路法》未获通过,正是这种情况。当时,尽管草案被154名常委会组成人员[10]中的77人赞成,反对的仅6人,但终因包括29位缺席者所组成的77人“反对联盟”[11

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