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【期刊名称】 《法学杂志》
我国通用航空法律制度及其完善
【英文标题】 Analysis About The Legal Systems Of The General Aviation Law In China And Their Improvement
【作者】 刁伟民【作者单位】 中国民航管理干部学院
【分类】 交通运输与邮电经济法【中文关键词】 通用航空;法律制度;完善
【期刊年份】 2011年【期号】 3
【页码】 118
【摘要】 为促进通用航空事业的发展,我国的通用航空法律制度亟待完善。我国须按照国际法规定重新界定通用航空的法律定义,完善通用航空法律法规体系,修改有关规定,规范对社会生活有重大影响的通用航空活动,为通用航空的发展创造良好的法律保障环境。
【全文】法宝引证码CLI.A.1158419    
  一、通用航空的定义和范围
  由于通用航空具有飞行作业项目多样化、航空器品种繁杂、空域使用随意性大,使用机型多、飞行时间不确定等基本特征,这就决定了管理通用航空在很多方面与管理公共航空运输航空有较大的区别,因此需要用专门的通用航空法律法规和标准来规范通用航空活动。
  首先我们需要明确通用航空(general aviation)的定义和范围。由于各国的情况不同,通用航空所包含的内容也有所区别。如美国的通用航空非常发达,大多数用于通用航空活动的航空器为商社或个人拥有,因而商社自用商务航空和个人消遣飞行是美国通用航空活动的主要类别,其次是航空训练、航空体育和农业航空作业。而法国的通用航空分为轻便航空(lˊaviation here),自用商务航空(l ˊaviation d affaires)和航空作业(le tra-vail aerienj三大部分,其中又以轻便航空占居重要地位。[1]
  《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)145条规定通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。
  《通用航空飞行管制条例》是我国颁布的第一部有关通用航空方面的飞行管理条例,第3条规定本条例所称通用航空,是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋检测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。这里的定义比《民用航空法》关于通用航空的定义更具体了,但内容并无实质变化。
  《一般运行和飞行规则》把民用航空分为三部分:公共运输航空、通用航空及航空作业,但未对通用航空进行明确定义。该规则从运营人角度把通航企业分为商业非运输运营人及私用大型航空器运营人、航空器代管人,从业务上分为一般商业飞行、训练飞行、空中游览、农林喷洒作业飞行、旋翼机机外载荷作业飞行等,对于超轻型飞行器的运行要求,定义为由单人驾驶、仅用于娱乐或体育活动、不需要任何适航证的小型空中飞行器具。
  《国际民用航空公约》附件六—《航空器的运行》采用排除法对通用航空加以定义。通用航空运行是指除商业航空运输运行或航空作业((GA/AM)运行以外的航空器运行。航空作业是指航空器用于专门的服务,诸如农业、建筑、摄影、测量、观察与巡逻、搜寻与援救、空中广告等运行活动。由GA /AM提供的为获取报酬进行的航空活动,为人们提供了不可或缺的服务和安全有效的生活。附件6第II部分是涉及国际通用航空的定翼飞机。第Ⅲ部分包括了直升机的国际商业运输飞行和通用航空飞行。
  我国关于“通用航空”的概念与国际民用航空组织的定义是有区别的,《民用航空法》对于通用航空活动的定义较为笼统,通用航空的范围比《国际民用航空公约》附件六的规定要宽,并未将作业飞行从通用航空中区别开来。航空作业运行与其他的通用航空运行有相同之处,但航空作业运行是以“出租和报酬”为目的的,而通用航空大多不以“出租和报酬”为目的,因此世界上大多数国家不将航空作业作为通用航空对待,并且一般不对通用航空运行颁发“航空运营人合格证”,而对航空作业运行进行管理并颁发航空运营人合格证。另外,国际民航组织的航行委员会认为航空作业运行与其他的通用航空运行在本质上有较大的不同,不具有国际性,没有必要制定航空作业的标准和建议措施。因此公约附件6第Ⅱ部分是不适用于航空作业,一般由各国自己制定法规规章进行规范。
  为此,在修改《民用航空法》时,应将通用航空和航空作业分别定义,这样不仅可以保证概念清晰,与国际民用航空公约附件的要求相二致,也便于今后分别对通用航空和航空作业作出不同的规定。因此建议将《民用航空法》145条修改为:通用航空,是指使用民用航空器从事公共航空运输、航空作业以外的民用航空活动,包括但不限于通勤飞行、出租飞行、公务飞行、私人飞行和体育训练飞行。航空作业包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验等方面的飞行活动。
  二、我国通用航空法律法规体系
  (一)国内法渊源
  除《民用航空法》对通用航空有专门规定外,近年来,我国制定颁布了一系列有关通用航空市场准入、运行标准以及外商投资通用航空业等方面的法规、规章等,成为规范通用航空活动的法律依据。
  1.法律
  《中华人民共和国民用航空法》,1995年10月30日颁布,1996年3月1日正式实施。这部法律第十章第145条至150条对在我国从事通用航空活动须具备的法定条件做出了规定,设定了通用航空的定义以及从事通用航空活动的条件,明确提出保障飞行安全,保护用户、地面第三人以及从事通用航空活动的单位和个人的合法权益。
  2.行政法规
  (1)《国务院关于通用航空管理的暂行规定》(国发[1986]2号)于1986年1月8日由国务院发布。该规定首次将“专业航空”更名为“通用航空”,明确了通用航空行业管理机构、从事通用航空活动需履行的报批手续、从事通用航空经营活动的审批管理程序等。在《民用航空法》出台之前,该规定为通用航空行业管理提供了法规依据。目前该规定仍作为实施通用航空企业赴境外开展经营活动的行政许可的法律依据。
  (2)《通用航空飞行管制条例》(国务院、中央军委第371号令),(2003年1月10日中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会联合颁布,自2003年5月I日起施行)。该条例是管理通用航空飞行活动的基本依据,在通用航空飞行的空域管理、服务保障、审批手续等方面做了进一步调整,规范了从事通用航空飞行活动的单位或个人向当地飞行管制部门提出飞行计划申请的程序、时限要求;明确了一些特殊飞行活动所需履行的报批手续和文件要求。它是我国颁布的第一部有关通用航空方面的飞行管理条例,为我国长期处于瓶颈状态的通用航空事业注入了活力,也是对通用航空活动依法管理的重要举措,对于合理开发和充分利用国家空域资源,保障飞行安全和通用航空事业的发展产生了积极的促进作用。
  3.部门规章
  目前涉及到通用航空的民航规章共30多部,内容包括经济管理、安全运行、执照管理、作业标准等方面,主要有以下几部规章:
  (1)《一般运行和飞行规则》(CCAR-91,民航总局第120号令),2004年6月1日开始施行。该规章适用于在中国境内的所有民用飞行以及使用在中国登记的民用航空器所执行的所有运行。它不仅完善了对公共航空运输运行的管理,而且对更广泛主体的飞行和运行活动进行了规范,如对我国分布广泛和日益普及的农林喷洒作业和旋翼机机外载荷作业飞行作出详细规定,为规范这两种作业提供了可遵循的法规依据。这部规则整合了各种复杂的飞行、运作等规定,形成了通用航空的一个基础性规章,标志着通用航空立法走上规范化轨道。CCAR-91部的发布对我国广泛分布和日益普及的通用航空和航空作业飞行运行提供了管理依据,为我国通用航空和航空作业飞行的系统化、法制化管理奠定了基础。
  (2)《通用航空经营许可管理规定》(CCAR-135TR-R3

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