查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《武汉大学学报(哲学社会科学版)》
我国土地征收立法缺陷之管窥
【英文标题】 On Deficiencies of China' s Land Expropriation Legislation
【作者】 丁文【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 立法学
【中文关键词】 土地征收;公共利益;征收程序;补偿条款
【英文关键词】 land expropriation;public interest; expropriation procedure; compensation articles
【文章编码】 1672-7320(2007)06-0839-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 6
【页码】 839
【摘要】

我国土地征收在立法模式上存在缺陷,应采集中型立法,制定统一的征收法典;现行立法在“公共利益”的界定上存在缺失,立法除对“公共利益”要有原则性规定外,还应明确界定“公共利益”的范围,并应明确征收不得适用于商业目的;现行立法在“征收程序”的规定上存在缺陷,征收程序应以保护被征收人利益为中心加以设置,还应完善征收程序的立法技术;现行立法在“补偿条款”的规定上存在缺失,立法应明确规定“公正”或“合理”的征收补偿原则,应扩大征收补偿范围,还应以被征收土地的市场价格作为补偿标准。

【英文摘要】

Flaws exist in our land expropriation legislation pattern, which should lead to the centralized legislation pattern to formulate an unified expropriation code. Since having deficiencies on the definition of the term “public interest”, besides provisions on the term in principle, present legislation should clarify the scope of “public interest”, and clearly prohibit expropriation from commercial purpose. Given deficiencies on provision of expropriation procedure, the present legislation should statute expropriation procedure concentrating on expropriatee' s interests, and perfect legislation techniques of the procedure. Given deficiencies on provision of “compensation articles”, the present legislation should stipulate explicitly “fair” or “reasonable” expropriation compensation principle, expand the expropriation compensation scope, and take the expropriated land market price as the compensation standard.

【全文】法宝引证码CLI.A.1246161    
一、土地征收在立法模式上存在缺陷
  土地征收是指国家基于公共利益的需要强制性地将非国有土地收归国有并给予被征收人以补偿的法律制度。我国正处于经济快速发展和城市化进程加快时期,土地征收现象非常普遍。
  土地征收既关系到公权力的规范与限制,又与私权的保护密切相关。因此,对土地征收进行立法规制是各国的普遍做法。从立法模式上看,征收制度比较完善的国家大都采行集中型立法即制定有统一的征收法典,如法国在1977年的公用征收法典中对征收的条件和程序等内容进行了集中、详细的规定,这不仅有利于法的适用,而且还有利于发挥法的指引、评价、教育、预测和强制等规范作用。而在我国,有关土地征收制度的内容却散见于《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等相关法律的规定中,这种分散型的立法模式存在诸多缺陷:
  第一,不同法律的立法目的不同,土地征收制度难以在其中得到详细的规定。《宪法》是国家的根本大法,内容涉及国家的根本制度和根本任务,其规范颇具宏观性和原则性的特点。而土地征收制度在宪法中是作为私人财产权的限制条款而规定的,其内容不涉及宪法的根本任务,因此在《宪法》中该制度的规定不可能详细、具体。如尽管《宪法》第13条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”,但这条规定仅具宣示意义,不具任何操作性。《土地管理法》的立法宗旨是:为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展。该法的立法宗旨决定其内容必然涉及面广,既有土地所有权和使用权的规定,又有土地利用总体规划、耕地保护和建设用地的规范,还有监督检查和法律责任等。尽管土地征收制度也属于基本土地制度的内容,如该法第2条第4款规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”,但该制度仅在“建设用地”一章中有所涉及,内容只局限于征地补偿。显然,土地征收制度并不是《土地管理法》的主要内容。《物权法》是以“维护国家基本经济制度,维护社会主义市场经济秩序,明确物的归属,发挥物的效用,保护权利人的物权”为其立法目的。尽管该法的第42条、43条对土地征收制度有所规定,但作为私法,土地征收制度不可能在《物权法北大法宝》中得到详细规定。因为土地征收,本质上是属于国家强制行政行为,不应由作为民法(私法)的物权法来调整,而主要靠行政法来规范。因此,尽管土地征收制度在《宪法》、《土地管理法》和《物权法》中都有规定,但却无法做到“有法可依”。
  第二,分散型立法导致大量有关土地征收政策性规定的出台,政府和法律都处于尴尬境地。分散型立法并不能满足征收实践的需要,为规范土地征收行为,国务院和国土资源部等行政机关制定了大量的政策性规定。这些规定尽管在一定程度上能弥补我国征收立法之不足,在保护被征收人的利益和征收权的规范上的确也发挥了重要作用。但这种做法存在着致命的弊端:一方面,政府集规则的制定者与征收行为的实施者于一身,不仅合理性值得怀疑,而且也容易滋生部门保护主义和腐败行为等不良现象,并且还可能使政府在征收纠纷的解决中无回旋余地;另一方面,许多政策性规定与法律规定不一致,导致法律的权威性和严肃性受到挑战。如我国《土地管理法》确立的补偿标准是年产值标准,而国土资源部新近出台的却是“片区综合地价”的补偿标准,并且政府要求征收者在征收实践中必须按后者执行。如果不就补偿标准本身的合理性进行考量,单就法律的效力与政策的效力比较而言,这种做法就颇欠妥当。
  第三,我国土地征收颇具复杂性,分散型立法难以适应征收实践的需要。与大多数国家的土地私有制不同,我国实行土地公有制,即国家所有和集体所有,集体所有的土地具有“公有私营”的特点,即作为土地所有者的集体经济组织一般并不经营土地,而是由作为集体经济组织成员的农民直接经营。在法律上,农民不是土地的所有者,但却是土地的实际支配者和经营者,享有具有用益物权性质的土地承包经营权。因此,在征收的土地上既有集体所有权,又存在农民的土地承包经营权。这与私有制国家的土地征收制度相比,显然更具特殊性和复杂性。这种特性不仅影响土地征收程序的设置,而且在征收补偿的分配上也很容易产生纠纷,而我国集体土地所有权自身的不完善更加剧了这一复杂性。同时,土地征收使农民最终失去了土地,而在我国当前大部分农民仍以农业为主的国情下,作为土地的实际支配者和使用者,土地不仅是农民的生产资料,而且还具有生活保障的功能,失去了土地承包经营权,就等于失去了生活的依靠。所以在土地征收时不仅要给予补偿,而且还要做好失地农民的安置工作。因此,与大多数国家的土地征收立法相比,我国土地征收制度至少在征收程序的设置、征收补偿的分配以及被征收人的善后安置等问题上远为复杂,分散型立法难以承受之重。
  综上所述,笔者认为,我国土地征收在立法模式上应采行集中型立法,即应制定统一的土地征收法典,以便对土地征收行为进行有效的规范。
  二、现行立法在“公共利益”的规定上存在缺失
  由于公共利益是很抽象的概念,为了防止解释不当,导致征收权的滥用或不当地限制征收行为,各国对公共利益都作了具体的规范。在立法技术上,大多数国家和地区一般采取概括式与列举式相结合的模式,既对公共利益作出概括性规定,同时又将日常生活中常见的公共利益类型化并明确列举。例如日本、韩国和我国台湾地区的立法就采行了此种做法。相比较而言,我国对公共利益规定的缺失表现在:第一,立法对“公共利益”界定不明。我国宪法修正案第20条和《土地管理法》第2条尽管也规定了国家只能因公共利益的需要才能征收集体土地。但什么是公共利益?公共利益的内涵是什么?它包括哪些事项,其范围如何界定?对此,《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都没有做出明确的规定。由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意,因此,过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收,导致大量的超出“公共利益”范畴的侵权征收出现。第二,立法规定存在冲突和矛盾。考察《土地管理法》第

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}费安玲.对不动产征收的私法思考[J].政法论坛,2003, (1).

{2}王太高.土地征收制度比较研究[J].比较法研究,2004, (6).

{3}张千帆.“公正补偿”与征收权的宪法限制[J].法学研究,2005, (2).

{4}孙弘.中国土地发展权研究:土地开发与资源保护的新视角[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1246161      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多