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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
破产立案制度的反思与重构
【英文标题】 Reflection and Reconstruction of Case Filing System for Bankruptcy Proceedings
【作者】 王富博【作者单位】 最高人民法院
【分类】 破产法【期刊年份】 2017年
【期号】 19【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.1227529    
  
  破产立案是破产案件进入司法程序的入口,破产立案制度是否完善、入口是否通畅,直接关系到人民法院受理破产案件的数量,关系到当事人破产申请权的保障,关系到破产法能否有效实施。如果破产申请在立案环节受阻,本应进人司法程序的破产案件被借故拒于人民法院的大门之外,则无论其他破产制度设计如何科学合理,均会陷于英雄无用武之地的窘境,破产法的价值和功能当然亦无法得以体现。因此,破产立案是破产审判中首要的、基础性环节,意义重大。然而,由于理论界和司法实务界对此问题探讨不多,破产法立案制度的规定不尽科学,加之影响破产立案的一些体制机制因素长期没有得到解决,导致审判实践中出现了饱受诟病的破产立案难问题。加强对破产立案制度的研究,分析其缺陷和不足,提出改革完善的措施与对策,是完善破产审判机制的需要,是破产法制发展的需要。在深化供给侧结构性改革,建立健全市场化、法治化的市场主体救治和退出机制的大背景下,这一问题尤具时代意义。
  一、破产立案制度及其特点
  (一)破产立案与受理
  破产法并未对破产立案作出直接规定,而是对破产受理作出了规定。立案与受理是何关系?从民事诉讼法理上看,主流观点认为,受理是指人民法院对起诉进行审查,对符合起诉条件的案件予以立案的审判行为。[1]立案即标志着人民法院对当事人的起诉予以受理,因此,立案与受理具有同一含义。从现行法律规定看,也肯定了上述主流观点。我国民事诉讼法第一百二十三条规定:“人民法院应当保障当事人依照法律规定孕有的起诉权利。对符合本法第一百一十九条的起诉,必须受理。符合起诉条件的,应当在七日内立案,并通知当事人……。”根据上述规定,人民法院对于符合法定条件的起诉,处理结果就是受理和立案,二者虽然文字表述不同,但涵义一致,法律效果完全相同。由于破产法是民事诉讼法的特别法,民事诉讼中关于立案与受理关系的认识,对破产审判产生了宿命的影响,成为破产审判领域的普遍看法并用以指引实务。从这种意义上讲,破产法关于受理的规定就成了破产立案的规定,二者具有一致性。
  (二)破产立案(受理)制度的特点
  与民事诉讼立案制度相比,现行破产法规制下的破产立案(受理)制度具有以下特点:
  1.立案审查由破产审判业务部门负责,审查期限较普通民事案件的立案审查期限长。自20世纪90年代末期人民法院推行立审分离改革以来,普通民事案件的立案审查便属于立案庭的职能范围。但与之不同的是,破产案件的立案审查却由破产审判业务部门负责。这种职能配置的主要原因在于:破产案件立案审查涉及的事项多、专业性强,由破产审判部门负责,有利于提高工作质量和效率。破产案件立案审查的内容一般包括:申请书的内容是否符合法律规定、申请人是否具备法定的破产申请权、债务人是否具备破产能力、破产申请是否向有管辖权的法院提出等。在债权人申请破产时,为查明债务人是否不能清偿到期债务,一般还需要审查债权合法存在的证据、债权发生的时间、性质、数额、有无担保、债权到期的证据以及债务人未完全清偿债务的证据等。在债务人自愿破产时,要对债务人是否具备破产原因进行审查,即需要审查债务人是否不能清偿到期债务并且资不抵债,或者不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力。因此,审查的范围通常还包括债务人企业的资产负债表等有关财务会计报表、负债情况说明、财产状况明细表、审计报告、资产评估报告等。在对破产重整申请进行立案审查时,除应审查债务人是否具备破产原因或者有明显丧失清偿能力的可能外,还要考虑债务人是否具有挽救的社会价值、经济价值以及挽救的可能性。上述事项繁多,往往超出了单纯的法律判断范畴,时常还要进行一定的商业价值判断,从而对法官的办案经验、法律知识、商业知识、社会阅历等提出了全面的要求。由破产审判业务部门负责审查,有利于发挥其专业特长,提高工作效率。破产立案审查的结果对债权人、债务人实体权益影响巨大,由破产审判法官进行实质审查判断,有利于保障审判质量。此外,在以往计划破产的时代,为了防止地方法院违规立案受理企业破产案件,使得部分不具备破产条件的企业进入破产程序,享受计划内破产的优惠政策,司法政策上也强调由审判业务部门负责审查把关。
  由于破产立案审查具有上述事项繁琐、专业性强、影响重大等特点,因此,在审查期限上也较民事案件的立案审查期限更长。对于民事案件的立案审查期限,2015年5月1日施行的最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》第2条、第8条规定,凡是符合法律规定的起诉,人民法院应当当场予以登记立案;当场不能判定是否符合法律规定的,应当在收到起诉状之日起7日内决定是否立案。对于破产立案审查的期限,破产法第十条规定,债权人提出申请的,审查期限一般为22日;债务人申请破产等其他情形的,审查期限一般为15日;有特殊情况的,上述审查期限可以再延长15日。
  2.立案审查时就要对申请的事实是否存在、理由是否成立作出实质判断。无论是民事诉讼程序中当事人的起诉,还是破产申请人提出的破产申请,实质都是行为人向法院提出的通过司法途径保护其权利的请求。该权利请求是否能够得到法院的支持,取决于行为人是否具有相应的事实基础和法律依据。没有事实基础和合法根据,无异于无源之水、无本之木,人民法院自无支持的道理。为了使人民法院能够正确判断当事人提出的权利请求是否应予以支持,无论是民事诉讼法还是破产法,均要求当事人提供相关证据对其主张加以证明。但在立案阶段,民事诉讼法和破产法对当事人提供的事实和理由要求并不相同。根据民事诉讼法第一百一十九条规定,在民事案件的立案审查阶段,法律仅要求当事人提供具体诉讼请求和事实、理由即可,至于该事实是否客观、理由是否充足,均不是人民法院立案受理的条件,而是立案后审理程序中需要进一步查明的问题,是人民法院是否支持原告的诉讼请求、原告是否能够最终胜诉的条件。在破产立案审查阶段,情况则完全不同。由于我国破产法对破产程序启动采取受理主义,一旦受理立案,破产程序即启动,将会发生一系列重大实体法律后果,因此,在人民法院受理立案之前,就需要对申请人主张启动破产程序的事实是否客观、理由是否充分进行实质审查,并基于该审查结果作出相应的裁定。只有申请人主张的事实客观存在、理由充分确凿,符合提起破产申请的条件,人民法院才能裁定受理立案;否则,即裁定不予受理,从而将破产申请拒绝于法院大门之外。这种制度设计,真可谓不破不立。
  3.立案审查过程中当事人享有参与权和异议权,人民法院与债权人、债务人之间形成三方诉讼法律关系。根据民事诉讼法的规定,人民法院应当在民事案件立案之日起5日内向被告发送起诉状副本,被告收到起诉状副本时,严格意义上的民事诉讼程序才正式开始。此前的立案审查程序当事人无权参与,也就不享有在诉讼程序中才享有的各种诉讼权利。例如,被诉方无权提出自己的主张,不享有异议权、辩论权,也不能聘请律师代为提出主张和陈述。由于原、被告之间无法形成对抗,也就不能形成人民法院与原、被告三方之间的诉讼法律关系。因此,民事诉讼的立案审查属于诉讼程序开始前人民法院依职权实施的单方司法行为。破产立案审查则与之大相径庭。根据破产法第十条的规定,债权人提出破产申请的,人民法院应当自收到申请之日起5日内通知债务人,债务人有异议的,应当自收到人民法院的通知之日起7日内向人民法院提出。故此,债务人享有破产立案审查活动的参与权,并可以发表抗辩主张、提出异议,防止债务人在不具备破产原因的情况下被不当地拖入破产程序,因此,破产立案审查活动不同于民事诉讼中人民法院依职权实施的单方司法行为,而是人民法院与债权人、债务人三方之间的诉讼法律关系。
  债务人自愿提出破产申请的情形下,在立案审查过程中债权人是否享有参与权和异议权?我国破产法对此未作规定。从比较法上看,一些国家的立法规定,债务人自愿申请破产清算的,司法并不进行严格的审查和干预,债权人自然更无参与审查和提出异议的必要性。例如美国破产法对债务人提出清算申请几乎没有实质方面的要求,无论债务人资产负债状况如何,也无论是否可以支付到期债务,它都可以提出清算申请。而且,债权人既无权反对债务人的清算申请,也无须对该申请作任何答辩。所以,只要债务人的申请符合法律规定的形式要求,申请本身即构成破产宣告。[2]我国主流学术观点认为,考虑到破产程序占用的司法资源、社会资源要比个别清偿程序更多,为节省资源、实践、费用等,破产立法应不允许未发生破产原因的债务人选择通过破产清算程序清偿债务。[3]此种观点确有道理,可资赞同。既然在债务人自愿破产的情况下,人民法院仍应对债务人是否具备破产原因进行实质审查,而非完全敞开大门任其通行,那么允许债权人参与审查、提出异议和抗辩,对人民法院查清破产原因是否具备则具实益。况且,是否启动破产程序,往往也会直接影响债权人的利益,允许债权人提出异议和抗辩也是债权人维护自身合法权益的需要。综上,即便债务人自愿破产,在破产申请审查阶段亦应赋予债权人参与权和异议权。
  4.破产立案对债权人、债务人会产生一系列重大的实体法律效果。民事案件立案后,一般只产生受诉法院取得案件管辖权、当事人分别取得原被告诉讼地位等程序法律效果,以及诉讼时效中断的实体法律效果,这对当事人的实体权益内容往往影响不大。但破产案件一旦立案,则会对债权人、债务人产生一系列重大的实体法律效果,严重影响债权实现的进程、方式以及债务人的经营活动和商业信誉等。概而言之,这些重大实体法律效果包括:有关债务人财产的执行程序应当中止,财产保全措施应当解除;未到期的债权加速到期,附利息的债权停止计息;债务人的经营管理人员丧失对企业的经营管理权,而由管理人全面接管债务人企业;禁止债务人对个别债权人进行清偿;债务人的债务人或财产持有人应当向管理人清偿债务或者交付财产;有关债务人的民事诉讼,只能向受理破产申请的人民法院提起;破产衍生诉讼由受理破产申请的法院专属管辖;管理人有权解除待履行合同等。
  二、破产立案存在的主要问题及原因
  (一)破产立案存在的主要问题
  1.破产立案难,破产申请权缺乏保障。当今世界各国,对破产程序启动大多采取审慎的态度,一般都规定较为实质性的破产申请审查程序。在我国,破产案件立案难,是理论界和司法实务界的共识。破产案件立案难引起了一系列的连锁反应,对破产审判工作带来了极为不利的影响。破产立案条件严苛,立案门槛高,立案时间长,甚至有案不立,降低了企业通过破产程序寻求司法救济的积极性,使潜在的破产案件不能转变为现实的破产案件,减少了破产案件数量。从数据上看,2007年企业破产法实施以来至2015年,人民法院每年立案的破产案件数量均在2000至3000余件,而同期工商行政机关每年吊销、注销的企业数量则为70至80万户。2016年全国法院大力推进破产审判工作,加强包括破产立案制度在内的一系列制度建设,破产案件数量达到5665件,比2015年上升53.8%,但从总量上看,破产案件数量偏少的局面并没有根本扭转,社会主义市场主体救治和退出机制尚未真正建立,破产制度的价值和功能远未真正发挥。破产案件数量少还严重影响到人民法院的破产审判专业化建设。近年来,全国法院的民商事案件呈爆炸式增长,审判一线队伍吃紧,案多人少矛盾突出,这与破产案件数量徘徊甚至下降的趋势形成鲜明对比。在这种形势下,很多原本从事破产审判的法官被交流调配到民商事审判岗位,致使本就不充裕的破产审判人才进一步流失,破产法官人数明显减少,经验丰富、业务能力强的破产审判人才更是凤毛麟角。
  2.立案审查程序不健全,操作方式五花八门,缺乏有效监督制约。由于破产法对破产审查环节规定得过于粗疏,如何审查规定不明确,审查方式、审查范围、审查程度等规定付之阙如,导致各地法院在立案审查时操作方式不一,影响了司法的统一性。例如,有的法院认为,立案审查是对破产原因的初步审查,是否真正存在破产原因而应受破产宣告,只能在法院立案受理破产案件后经过调查予以确定。[4]有的则认为,立案审查是对破产原因的全面、实质性审查,而非初步审查,审查的结论即应明确破产原因是否存在。破产申请受理后人民法院的职能是推进破产程序,而非进一步查证破产原因是否存在。如在破产程序当中发现立案不当,可以作出纠错性质的驳回裁定,但这已不属于对破产原因的专门审查阶段。在审查方式上,有的法院对债务人的异议采用听证方式,由法院主动召集债权人、债务人等相关当事人参加,通过调查、举证、质证、辩论等,最终作出是否立案受理的裁定;有的法院则仅进行书面审查,不给当事人提供当面陈述辩论

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