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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
1908:清末新政中的议院政治
【英文标题】 1908: Parliamentary Politics of New—Reform Movement in the Late Qing Dynasty
【作者】 吴园林【作者单位】 重庆大学法学院
【分类】 中国法制史
【中文关键词】 《钦定宪法大纲》;咨议局;资政院;政治参与
【文章编码】 CN53-1143/D(2016)05-49-008【期刊年份】 2016年
【期号】 5【页码】 49
【摘要】 《钦定宪法大纲》的颁布开启了清末宪政建设的新篇章。《大纲》所涉及的多种关系揭示了清末复杂多变的政改情势。从整体上看,清廷对《大纲》实施的心态是积极乐观的,各项立宪举措也多有值得肯定之处。尤其是咨议局和资政院的设立,在一定程度上改变了晚清中国的政治格局,整个社会氛围为之一新。故此,看似变幻无常的清末政局却恰恰成就了中国近代史上最有希望之政治时代。
【全文】法宝引证码CLI.A.1218270    
  宪政编查馆、资政院会奏,光绪三十四年六月二十四日奉上谕:
  咨议局为采取舆论之所,并为资政院豫储议员之阶,议院基础即肇于此。……朝廷轸念民依,将来使国民与闻政事,以示大公,因先于各省设咨议局以资历练。……。
  勿挟私心以妨公益,勿逞意气以紊成规,勿见事太易而议论稍涉嚣张,勿权限不明而定法致滋侵越,总期民情不虞壅蔽,国宪咸知遵循。……如宣布开设议院年限一节,自是立宪国必有之义。但各国宪政本难强同,要不外乎行政之权在官吏,建言之权在议员,而大经大法,上以之执行罔越,下以之执行勿违。中国立宪政体,前已降旨宣示,必须切实预备,慎始图终,方不致托空言而鲜实效。……。
  夫宪法者,国家之根本法者,为君民所共守,自天子以至于庶人,皆当率循,不容踰越。东西君主立宪各国,国体不同,宪法互异,论其最精之大义,不外数端:一曰君主神圣不可侵犯,二曰君主总揽统治权,按照宪法行之,三曰臣民按照法律,有应得应尽之权利义务而已。自余节目,皆以此为根本。……故一言以蔽之,宪法者,所以巩固君权,兼保护臣民者也。……。
  ——《清实录·宪法大纲》
  一
  《钦定宪法大纲》(以下简称“《大纲》”)是中国近代史上第一部宪法性文件,是晚清政府仿照日本明治维新的改革产物。从《仿行立宪上谕》到《钦定宪法大纲》,两者间的历史进步是划时代的。《大纲》在缓解晚清政府合法性危机的同时,也初步动摇了封建时代君权神授的观念,具备了瓦解专制集权体制的立宪纲要性质。“宪法者,所以巩固君权,兼保护臣民者也”,这是当时朝野的共识。在宪政的话语体系中,君权改变了传统“君临天下”的凌驾姿态,开始与普通的“臣民”一起接受新的宪法规训。正如《大纲》所言:夫宪法者,国家之根本法也,为君民所共守,自天子以至于庶人,皆当率循,不容踰越。
  国以民为本,国民的文明程度决定了国家治理的形态和成效。正如有学者指出,1908年的《钦定宪法大纲》虽然使用的是“臣民概念”,但这一概念已然具备了近代“国民”的内涵。从臣民到国民的转变,促使清廷的有识之士开始重新甄别列国国体之差异。御史刘汝骥指出,查近今之政治家,其论国体也有三:曰君主,曰民主,曰君民共主。[1]三种国体并无绝对的优劣之分,政治的运转从根本上取决于民情的好恶。[2]至于如何应对新政所面对的“上下相暌、內外隔閡,官不知所以保民,民不知所以衛国”的局面,晚清考察宪政大臣达寿认为,日本的大权政治对中国清末的立宪政局具有一定的参考价值。在达寿看来,世界上的立宪政治可以分为三种:大权政治、议院政治与分权政治。大权政治者,谓以君主为权力之中心,故其机关虽分为三,而其大权则统于一。至于日本政治,达寿观察到:日本之宪法,钦定也,而大权政治生焉。[3]达寿认为,三种政治形式与一国立宪政治所致力的目标是息息相关的。如果说“三种之政治,不能卒断其知长”,那么“傥持国体以为衡,实以大权为最善。而欲行大权之政治,必为钦定之宪章。”[4]“大权统于朝廷”表征着清廷在政治上集权的坚定立场,这也是日本“大权政治”的核心内容。倘若实施此种政体,不仅统治权得以维持,皇室的尊荣也在立宪政治中保留下来。“大清帝国万世一系”的仿写,既表明以《大纲》为蓝本的立宪改革之钦定性质,也试图通过帝国谱系重新凝聚晚清王朝权威。[5]
  政治集权固然重要,政治参与也未可忽视。上谕明确指出,“朝廷轸念民依,将来使国民与闻政事,以示大公,因先于各省设咨议局以资历练”。君权的强化与参与的开放并不矛盾,两者之于现代民族国家的创立是一体两面的关系。强化君权是为了打造一个强有力的政治核心,积累足够的政治权威带领晚清政府摆脱被殖民化的危机;而政治参与的放开则是为了促进“民智、民力和民德”的开发,[6]对国民进行思想上的政治动员,提升国家文明程度。立宪政治要建设的是一个理想的“军国社会”,奉行经济和军事并重的政策。正如杨度所指出的,“吾所以定此主义者,则以今日各强国所挟以披靡世界者,有二物焉:一曰经济之势力,二曰军事之势力。”[7]经济发展有赖于国民生产劳作之勤,而军事强盛依靠朝廷整军备战之意。没有君民的戮力同心,民族国家的建设无从谈起。这也是君主集权之后清廷必须面对的重大改革问题。在清廷看来,“惟各国君主立宪政体,率皆大权统于朝廷,庶政公诸舆论,而施行庶政,裁决舆论,仍自朝廷主之”。简而言之,即“(宪法)成于上者,必先制定国家统治之大权,而后赐(锡)予人民闻政之利益”。[8]
  清末新政中的君民关系的处理,同样极大地考验着清廷最高统治者的政治智慧。在《大纲》看来,“惟善是从,庶几上下一心,渐臻上理”。君-民的政治关系中既有矛盾,又有合作。晚清社会百般弊病,君民关系的处理稍微不慎,便容易酿成民变。对此,清廷采取的权宜之计是将君-民之间的政治关系,转变为公-私之间的道义关系。因为对新的政治文明中的政治关系缺乏把控,清廷选择将其转变为可掌控的传统的公私关系。这是清末立宪的时代特色。公私关系的处理成为清末立宪改革的核心议题之一。在《新政上谕》、《仿行立宪上谕》和《钦定宪法大纲》这三个最重要的宪制性文件中,公私关系的处理都被放在重要的位置。所谓“误国家者在一私字”,最高统治者的批评都直接指向传统官僚制的因循守旧及各级官吏的营私舞弊之风;所谓“困国家在一例字”,既包含了清廷对戊戌党人之祸的愧疚,也隐含着对地方督抚的谆谆告诫。立宪既是清末新政的重要政治目标,也是清末新政进程的必然推进。从对立宪的整个过程来看,清廷似乎并未预见到立宪所面临的复杂困局。在清廷看来,足够的官民支持是清末立宪成功的关键。“勿以私见害公益,勿以小忿败大谋”。所谓的“公益”无非指立宪改革之大局;所谓“大谋”无非指清廷为立宪改革进行的顶层设计。清廷对立宪进程的推动是极富诚意的,但内轻外重、权力下移的现实格局已然形成。骤然更之,不独立宪堪虞,清廷之统治能否维持也尚未可知。在富国强兵的政治理想与局势失控的政治风险之间,清末的立宪改革已经进入了深水区。
  二
  有论者指出,“清末的现代化进程面临着一种深刻的两难困境:既要通过集权的开明专制达致现代化所必需的政治整合,但清政府已经陷入合法性危机;又要加快立宪来扩大政治参与以凝聚改革所需的政治合法性,但改革时机逐渐流逝而导致政治整合之困难。这种两难矛盾是清末新政失败的最重要原因,也是后发展国家面临的严重政治难题”。[9]揆诸当日情势,清廷设定的九年预备立宪对开放政治参与问题的处理非常关键;稍有不慎,立宪的进程便潜伏着失控的危机。[10]为了缓和“政治整合”与“政治参与”之间的张力,清廷选择了建立议院政治作为解决问题的良方。议院政治的引入早在19世纪二十年代即已有之,但真正付诸政治操作,则直到清末新政时期。议院制的政治设计进入清廷高层的视野并受到认真的对待,仍然要等待预备仿行立宪之后。
  1906年,考察宪政大臣端方在《请定国是以安大计折》中郑重提出了议院设立的问题。在端方看来,“今中国中央议院虽未可逮设,然在此预备时代中,亦不可无他种之议政机关,以谋合议政事。此于将来宪法上之机关,即可借此以为基础。”[11]随后,考察政治馆起草了《拟设资政院节略清单》和《拟具资政院官制清单》,经清廷慈禧太后“博采群言”后予以首肯。在核定官制改革的最终方案后,奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨三人联名奏陈了《厘定中央各衙门官制缮单进呈折》,正式提出在中央开设资政院以为“议院之预备”的主张。[12]在1907年之后,官民上书呈请开设议院的人士更多。
  不仅中央和地方官员奏请清廷高层开设资政院,[13]很多在野士绅组成的立宪团体也陆续发起国会请愿运动。面对着空前的政治压力,清廷认为响应政治请愿的时机已经来临。尤其是,立宪派的请愿活动与开明官僚的速开国会主张,直接影响到政府高层对国会年限问题的注意。[14]同年9月,清廷上谕批准正式设立资政院,并派遣溥伦、孙家鼐分任资政院正副总裁,会同军机大臣拟定资政院章程。关于资政院的性质,上谕中明确指出“中国上下议院一时未能成立,亟宜设资政院以立议院基础”。[15]在宪政编查馆奏陈的《钦定宪法大纲》中,资政院(包括地方咨议局在内)系统的性质获得官方更明确地界定:“咨议局为采取舆论之所,并为资政院欲储议员之阶,议院基础即肇于此”;并要求地方咨议局“于本省地方应兴应革之利弊,切实指陈”。在该奏折的附件《逐年筹备事宜列表》中,清廷列出了各地筹办咨议局的时间表。在1907年10月,全国各省(除新疆暂缓外)陆续建立起地方咨议局。咨议局设立速度之疾,恰恰反映了清廷在政治改革上急于求成之心理。
  1908年7月,资政院上奏了《拟定资政院章程折》,奏请将《资政院章程》前两章和《钦定咨议局章程》公之于众。同年8月,资政院上奏的《资政院会奏续拟院章并将前奏各章改订折》得到上谕的批复,从而有了正式的、比较完整的章程。与《钦定宪法大纲》同时上陈的还有《议院法要领》和《选举法要领》两个重要文件。根据这两个纲领性文件,晚清政府在全国范围(新疆除外)内组织了广泛的资政院议员选举。议员选举的资格限制还是比较严格的。据统计,最终选举出的资政院议员,包括正副议长在内,一共198名。[16]地方的各省咨议局也纷纷开展复式选举,各县初选,州府复选,议员任期三年。
  资政院与咨议局作为国家与地方议员参政议事的平台,成为下情上达的重要渠道。[17]从资政院成立后的运行来看,其职权范围远远超出当初的制度设计。在《资政院章程续订八章》中,资政院可以议决的事项主要为:1.国家岁出入预算事件;2.国家岁出入决算事件;3.税法及公债事件;4.新定法典及嗣后修改事件,但宪法不在此限;5.其余奉特旨交议事件。[18]可以看到,不仅全国的立法权资政院有权执掌,而且像财政税收诸般政治生活的核心议题,资政院都有权议决。资政院的存在已经远远超出一般意义上的智囊辅助决策机构的范围,而颇类似于西式议院。从表面上,院章中宪法是不属于资政院议决事项范围的,但就资政院后来的实际运作情况来看,其通过多种方式逐渐获得了参与制宪的权力。[19]
  资政院虽然具有一定的钦定性质,但多数议员的履职颇有值得肯定之处,尤其是民选议员。在地方咨议局的运行中,议员代表咨议局与地方督抚之间经常发生权力之争,不少咨议局的决议经常遭到敌方督抚的搁置,甚至否决,但议员的参政热情仍然十分高涨。以地方财政领域为例,咨议局在决议本省公共事业、预决算、公债等事项上发挥了积极的作用。在努力维护地方公共利益的同时,咨议局对地方督抚的争权行为并不妥协。如江苏、湖南等省,咨议局已经开始在地方兴利除弊的政治中发挥着重要的作用,初步具备了

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