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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
养老保险利益对接规则
【副标题】 以城镇职工基本养老保险为中心【作者】 毛景
【作者单位】 武汉大学法学院【分类】 养老保险法律制度
【中文关键词】 养老保险利益;对接规则;城镇职工基本养老保险;财产权
【文章编码】 CN53-1143/D(2016)05-101-007【期刊年份】 2016年
【期号】 5【页码】 101
【摘要】 以城镇职工基本养老保险为中心的养老保险利益对接规则,包括纵向层面上的视同缴费、补充缴费、延长缴费规则和横向层面上的其与城乡居民基本养老保险相互转移规则。现行养老保险利益对接规则,损害了流动性较强的企业劳动者利益。养老保险利益涉及劳动者退休后体面生活的物质基础,具有宪法财产权性质,故立法者不得制定侵犯劳动者养老保险利益的规则。由于我国用工制度的多元化和养老保险制度长期政策化运行,可借助基本养老保险全国统筹的路径来实现确立养老保险利益的财产权性质。
【全文】法宝引证码CLI.A.1218273    
  一、引言
  据新华网2016年2月24日报道,国家主席习近平日前对加强老龄工作作出重要指示强调,有效应对人口老龄化,事关国家发展全局,事关亿万百姓福祉。[1]据国家统计局2016年2月26日发布的数据,截至2015年底,我国60周岁以上的公民已突破2亿。[2]在工业化与城市化推进的同时,老龄化问题成为国家亟待解决的难题,养老保险的保险利益则是社会最为关注的问题。我国养老保险制度曲折沿袭与演变至今,出现了一个以城镇职工基本养老保险为中心的新旧制度对接的拐点。然而新旧制度的对接并不顺畅,隐藏在各种法律文件中的规则,显性地损害了部分劳动者的利益。本文以城镇职工基本养老保险为切入点,透过纵向层面上的视同缴费、补充缴费、延长缴费三个环节以及横向层面上的其与城乡居民基本养老保险的相互转换等两个向度,探寻养老保险利益在制度对接中的规则及成因,分析养老保险利益的财产权性质与保障,并阐释重塑我国养老保险利益对接规则的方向。
  二、现行养老保险利益对接规则
  在现代中国社会,以农民工为主体的劳动者流动性较强,在职业生涯中转换工作地点的现象司空见惯。在转换工作的同时,养老保险关系必然相应地发生转移,那么养老保险利益在转移过程中是否会出现流失的问题?本部分拟从纵向与横向两个层面,分析养老保险利益对接规则。
  (一)纵向层面的养老保险利益对接规则
  以养老保险缴费的时间因素为标准,以城镇职工基本养老保险为中心的对接制度涉及视同缴费、补充缴费与延长缴费三个环节,亦即纵向层面的养老保险利益对接规则。因直辖市和经济特区的私营工商业发达,流动性劳动者数量庞大,故本节选取北京、重庆、深圳、厦门等四个城市的相关法规作为分析对象。
  1.视同缴费
  视同缴费,顾名思义,即指劳动者以前未实际缴纳养老保险费的工作年限,法律假定其在这一期间已经缴费。例如,深圳市规定,在实行养老保险个人缴费制度前的期间,视同缴费的对象为在国有或者县以上集体所有制单位的固定职工。[3]再如,厦门市对缴费时段作了限制性规定,户口迁入本市后参保的,迁入前不论是否在当地参保,迁入前的连续工龄不计算为缴费年限;未经本市县以上劳动行政部门批准招用的企业职工,只计算参保后的实际缴费年限。[4]因此,从深圳市与厦门市两个经济特区的规定看,企业职工在该市个人缴费前的工作时段是否被视同缴费,取决于两个因素——劳动行政部门批准与城市户籍。
  目前,法国也存在视同缴费情形,但该国的视同缴费外延包括因疾病、生育、残疾、工伤、兵役和失业等停止工作的期间,例如妇女每生一个小孩增加1~8个季度的参保期间。[5]法国视同缴费的对象是社会弱者,与我国的视同缴费对象完全倒置。“固定工”是我国计划经济时代用工的基本形式,是指实行劳动合同制以前参加工作并经劳动行政部门批准录用的正式职工,不含招收的临时工。国营企业招收新工人亦是从城镇待业青年中招收,确实需要从农村招收时须报经省级政府批准[6],直至1986年我国才开始在国营企业新招收的工人中实行劳动合同制。[7]另外,由于我国实行严格的户籍制度,在相当长的时期内,农村居民获取城市户籍的途径仅有参军转干和考取大学。因此,劳动行政部门与城市户籍的稀缺性,决定了受益者的范围极为狭窄,与实际的劳动者数量形成了鲜明对比。我国视同缴费规则,选择性地“遗忘”了未通过劳动行政部门招工程序或者不具有城市户籍的劳动者的工作年限。
  2.补充缴费
  因先前法律规定的缺失,部分劳动者在一段工作年限内未缴纳养老保险费,依据最新出台的法律规定可以补充缴纳。例如,深圳市规定了自愿缴纳与强制缴纳,补缴需要雇主与劳动者共同承担,社保部门强制要求雇主补缴的期间为两年[8],质言之,超过此法定期间,补缴变成了劳动者的自由权利而与雇主无关。再如,重庆市将补缴对象局限于具有本市户籍的人员(个体工商户即所谓的“小老板”除外),在四类补缴对象中,仅部分机关事业单位失业人员,可由单位补缴个人基本养老保险费[9],换言之,劳动者只能以个人身份补缴,雇主是否需要补缴却无明文规定。
  依据《社会保险法》规定,城镇职工基本养老保险费须由雇主与劳动者共同缴费,且劳动者个人缴费部分由雇主从劳动者工资中代扣代缴。[10]养老保险制度的设计初衷就强调雇主的缴费责任是不可避免的、刚性的,之所以要求劳动者同样缴费是为了鼓励其积极努力地工作。一方面,雇主具有故意漏缴的行为倾向,若由劳动者补缴个人部分与雇主部分以及滞纳金,则极大地增加了劳动者的经济负担,从而不得不选择放弃,其未缴费阶段的工作年限不能计算为缴费年限;另一方面,养老保险基金由个人账户与统筹账户组成,政府须对统筹账户支付一定的财政补贴,劳动者已工作的时段未被计算为缴费年限,相应地,政府的财政责任随之减低从而促成其产生消极怠工的执法态度。因此,此处的补缴规则,违背养老保险制度的基本原理,侵犯了劳动者的利益,雇主与地方政府却变成了受益者。
  3.延长缴费
  延长缴费,是指目前已经达到法定退休年龄,工作期间未参加职工基本养老保险的劳工,可补足15年的养老保险费后领取养老保险待遇。例如,北京市为本市户籍人员与外埠人员设置了不同的延长缴费规则,本市户籍人员在2011年7月1日前参保,延长缴费5年后仍不足15年,可一次性缴费至满15年;外埠人员则一律按月缴费至满15年。[11]再如,厦门市规定,本市人员在达到或者超过法定退休年龄时,只需一次性补足15年养老保险费;外来人员则只能按月延长缴费至满15年。[12]
  养老保险制度旨在保障劳动者在离开劳动岗位后领取相当水准之养老金以体面地安享晚年。本市劳动者可一次性延长缴费至满15年,外地劳动者却仅能按月延长缴费至15年,假如外地劳动者在延长缴费期间死亡,则其在离岗后的延长缴费期间,无法享受养老保险待遇,其家属只能继承死者的个人账户余额。社会保险本身兼具了保险性与社会性的双重性格,其基本理论乃建构在社会连带责任的自信互信理念上,其中连带责任乃意含资源再分配的功能,亦属一种社会的凝聚力与共同体。[13]我国的养老保险统筹账户本源上应具有风险分担与共济的功能,同时也表明劳动者付出劳动的社会价值。延长缴费规则与统筹账户的性质不兼容,在外地劳动者于延长缴费期间死亡的情形下,其家属继承的养老保险待遇未体现死者生前劳动的社会价值。
  (二)横向层面的养老保险利益对接规则从我国从业者的构成来看,以农民工为核心的劳工类群体劳动者占据主流且流动性极强,因而城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险之间横向意义上的转换较为频繁。我国专门规定了二者之间的对接规则,劳动者的养老保险关系可以在城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险之间相互转移,前者转移至后者,缴费年限合并计算;后者向前者转移,缴费年限不合并计算也不折算。[14]
  城镇职工基本养老保险待遇大大超过城乡居民基本养老保险待遇,笔者认为,我国城乡居民基本养老保险不具有社会保险的性质而属于社会救助的项目,因为社会保险要求劳雇双方共同缴费,而城乡居民养老保险的缴费责任无需雇主承担。社会保险不同于社会救助,社会保险是为了防止劳工变得贫穷,社会救助是为了帮助已经处于贫穷境地的人们;为了获得社会救助,申请者必须证明一些与自身相关的消极情况——他们没有足够的能力养活自己,而社会保险的受益人则必须证明一些积极的东西——他们已经工作了足够年限。[15]在实践中,外出务工人员大多来自农村或三线城市,在离开原工作地返乡后也一般在三线城市企业工作,绝大多数三线城市私营企业不会为劳动者缴纳养老保险费,此时他们只能去参加城乡居民养老保险。劳动者的养老保险关系从城镇职工基本养老保险转移到城乡居民基本养老保险,仅转移个人账户金额,统筹账户金额留存在原工作地,但城乡居民基本养老保险中除个人缴费外的其他金额极低,根本无法与原统筹账户的金额相提并论。
  三、现行养老保险利益对接规则的成因
  透过对现行养老保险利益对接规则的梳理,可清晰地发现养老保险利益在转移过程中出现了流失的问题,损害了为数众多的流动性较强劳动者的权益,而使得少数具有特殊身份的劳动者、雇主、地方政府成为获益者。何以造成这种匪夷所思的局面?本部分拟从用工制度与治理策略两个角度探寻养老保险利益流失原因。
  (一)用工制度从固化向多元化转变
  从1949年至1979年间,我国城市与农村是基本隔绝的两个领域,而在城市格局中存在干部与工人两种政治身份,干部隶属于人事行政部门,工人归劳动行政部门管理。在此期间国家贯彻低工资的政策,工人几乎无法进行储蓄养老,其应有的养老保险利益被转化为国有资产,以此获得无须以缴费作为对价的老年生活保障。[16]1979年以后开始出现多种经济成分,与之相随的是灵活化、多元化的用工制度,“工人的身份外延包含固定工、合同制工人、私企雇员、个体户中的从业人员、三资企业中的中方人员、临时工”,其中国营企业中同时并存着固定工、合同工、临时工。1986年国家以合同工为对象在国营企业时点退休养老的社会统筹,即由企业、职工、国家三方筹资[17],接着逐步推广到固定工与临时工。与用工制度的大幅度转变相比,户籍制度的改革则明显滞后,1979年大量农村劳动力涌入城市企业,主要是进入蓬勃发展的私营企业谋生。这构成了以城镇职工基本养老保险为中心的视同缴费、补充缴费、延长缴费以及职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险想换转换的养老保险利益对接规则之历史背景。
  我国养老保险制度从国营企业职工养老保险转化而来,以劳动者的长期稳定就业为基础。只有长期固定于特定的用人

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