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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
论新《行政诉讼法》解决行政争议之立法目的
【副标题】 The Settlement of Administrative Disputes
【英文标题】 On the Purpose of Legislation of the Administration Litigation Law
【作者】 王东伟【作者单位】 武汉大学法学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政诉讼法;立法目的;行政争议
【文章编码】 CN53-1143/D(2016)05-41-008【期刊年份】 2016年
【期号】 5【页码】 41
【摘要】 2014年通过的《行政诉讼法》将解决行政争议明确列入行政诉讼法的立法目的,这种变化是由诉讼制度的性质和我国的社会现实共同决定的。立法目的的变化带来了新法相关制度的变化,比如为了实质性解决行政争议,行政诉讼法设立了简易程序、丰富了裁判方式、规定了一并解决相关民事争议的制度以及明确了行政诉讼的调解制度等。但是某些制度设计仍然有待进一步完善,比如扩大第三人的范围、建立行政附带民事诉讼制度以及规制重作判决等。
【全文】法宝引证码CLI.A.1218285    
  
  2014年11月1日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称新《行政诉讼法》)一条对立法目的的规定[1]与1989年《行政诉讼法》相比较,去掉了“维护行政”,而增加了“解决行政争议”。在新《行政诉讼法》通过之前,学界和实务界对1989年《行政诉讼法》一条规定的诸项立法目的中批评最多的是“维护行政”。因为伴随着我国行政诉讼制度的发展和行政法律制度的完善,不能也不宜将维护行政权力作为行政诉讼目的。[2]这次行政诉讼法修改去掉了这一立法目的,反映了理论界的共识。而“解决行政争议”立法目的的增加则是由诉讼制度的性质和社会现实的需要共同决定的。
  19世纪德国著名法学家鲁道夫·冯·耶林在其著作《法律,实现目的的手段》中说:“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机。”立法目的指导法律条文的制定,指导法律制度的建立,起着高屋建瓴的作用。因此,立法目的的变化必然带来法律规范中条文和制度设计的变化。因为立法目的不同,制度选择也就有所不同。
  一、《行政诉讼法》立法目的的选择:解决行政争议写入法条
  (一)解决行政争议写入《行政诉讼法》的原因分析
  立法目的是立法者制定法律想要达到的目标,是由立法者对制度的认识程度和客观的现实需要两方面决定的。也就是说立法目的的变化并非空穴来风,而是基于立法者主观认识的改变和现实客观情况的变化。
  1.由诉讼的性质决定,是诉讼制度的应有之功能
  诉讼制度的产生源于冲突主体之间争议解决的需要。冲突的主体之间存在争议,而这种争议由具有中立性的第三方应一方冲突主体的请求对该争议做出权威的判断,如果该中立的第三方是掌握国家司法权的机关,这种解决争议的过程就是诉讼。诉讼是在纠纷解决手段从“私力救济”向“公力救济”转变过程中出现的一种手段,“众多形式的司法程序就是用于解决冲突纠纷的人类文明的答案”。[3]日本学者棚濑孝雄先生指出,审判制度的首要任务就是纠纷的解决,从社会学的角度看来,所谓诉讼案件实际上就是纠纷本身。如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。[4]诉讼可以说是国家为了解决纠纷而由掌握国家司法权的特定机关运用法律规范判断争议双方的主张,从而根据判断(判决)来解决纠纷的一种制度。诉讼是围绕着解决争议这一基本目标而展开,这样的诉讼法原理在民事和行政领域具有共通性。
  但是行政诉讼制度与民事诉讼制度不同,于历史沿革上并非因“纷争解决”此一前法律性格之要求而生。而系基于对行政之适法性控制与对贯彻人民权利保护之要求而生,此亦与行政诉讼目的论争,正相呼应。[5]我国1989年行政诉讼法的立法背景是,行政实体法仍然很不完善,对行政行为合法性判断没有实体法依据。同时,司法权审查行政行为也是一个新生事物,无论是公民还是行政机关都很难想象在法庭上互相对质。[6]但在改革开放的背景下,人们也深刻认识到有必要对政府权力加以监督和制约。当时行政诉讼法的制定主要是为了制约和监督行政权力,为行政权力的行使划定界限,以保护公民的合法权益,而解决行政争议并不是其主要立法目的。
  我国1989年行政诉讼法没有明确规定行政诉讼制度解决争议的目的,也缺乏相应的制度设计,然而由于行政争议具有多样性和复杂性,有时又与民事争议交织,导致在司法实践中出现了很多“官了民不了”、“案结事不了”的现象,[7]以及循环诉讼案件[8]的出现。这些问题的出现既浪费了大量的司法资源,同时行政争议又长期无法解决,也减损了司法权在人们心目的权威地位,最终形成的局面是人们在面对行政争议时,诉讼往往不再是其首选解决途径,行政诉讼制度在解决行政争议方面并没有发挥其应有的功能。
  为了解决这一问题,近年来,根据行政审判实践的需要,最高人民法院在一系列的司法解释中提出了实质性解决行政争议的行政诉讼目的,[9]并完善了相关的制度,比如撤诉制度、行政诉讼的协调和解制度等,这些制度的建立和完善有利于实质性解决行政争议。
  2.社会现实需要强化法律在化解社会矛盾中的权威地位
  在我国,行政机关在行使行政职权管理社会的过程中与相对人产生的争议,并没有全部纳入到行政诉讼的受案范围内,那些不属于受案范围内的争议,将通过诉讼外途径解决。然而现实的情况是大量属于受案范围之内的行政争议在行政诉讼中没有得到实质性解决,当事人积极地寻求其他途径(比如信访)平息。
  根据信访制度建立的宪法基础[10]和信访条例的立法目的,[11]可以知道访制度的性质既是行政救济制度,又是监督行政制度。[12]不过作为一项行政救济制度,其作用空间也仅限于“不属于行政复议或行政诉讼受案范围的失当行政行为”以及“现行法律框架内无法解决的重大历史遗留问题”[13]然而现实中信访制度所承担的解决争议的任务与其性质定位是不符的。社会转型时期的我国,社会矛盾多发,官民矛盾更加突出。而官民矛盾中属于行政诉讼受案范围的行政争议大量涌入信访的途径。我国当前行政争议的解决途径在实际发挥作用中形成了一个“大信访、中诉讼、小复议”的格局。
  从法治国家的理念和纠纷解决体系的建构出发,信访显然不应成为纠纷解决的常态,更不应作为解决纠纷的主要渠道。[14]而目前我国出现“信访潮”的根本原因在于法律在维护群众权益、化解社会矛盾中没有形成权威地位,导致人们不能理性表达诉求、依法维护权益。美国法学家伯尔曼曾经说过:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。所以,要从根本上改变“信访不信法”的局面,必须增强法律的权威和司法的公信力,恢复行政复议和行政诉讼在解决行政争议方面的应有的地位。
  基于上述社会现实要求行政诉讼制度发挥解决行政争议的功能,和司法实践中对实质性解决行政争议所做的一系列的探索,行政诉讼法立法目的的修改也是水到渠成的。
  (二)《行政诉讼法》解决行政争议的立法目的与其他立法目的之间的关系
  行政诉讼具有三个方面的性质:解决行政纠纷、实施权利救济和监督行政行为。[15]这三个方面的性质决定了行政诉讼法的立法目的相应的也有三个方面:解决行政争议、保护公民合法权益和监督行政机关的职权行为。2014年《行政诉讼法》一条规定的立法目的中的“保证人民法院公正、及时审理行政案件”与“解决行政争议”同为解决行政纠纷性质的体现。不过前者强调的是法院解决行政纠纷的过程要公正、及时,因为诉讼法首先是规范司法机关对当事人之间的行政争议行使裁判权的程序法,公正和及时是程序正义的基本要求。要而后者则强调的是法院解决行政纠纷的结果要实质性化解争议,实现诉讼程序定纷止争的功能。“保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“监督行政机关依法行使职权”的立法目的需要在“解决行政争议”的过程中实现。因为司法权具有被动性,遵循不告不理的原则,只有当事人向法院提出请求解决行政争议,才能实现司法权保护权利和监督行政的功能。
  二、基于解决行政争议立法目的,新《行政诉讼法》的制度设计
  立法目的是任何一部法律的出发点和归宿,贯穿于该部法律的始终。立法目的的实现必须有相应的制度作为依托,一部法律的相关条文都是围绕立法目的、为立法目的服务的。[16]为了实现“解决行政争议”目的,《行政诉讼法》相应的法律条文和制度设计的变化主要表现在:
  (一)设立了简易程序
  新行政诉讼法设立了多样化的行政审判程序,在普通程序外增加了简易程序。新法第七章第三节规定了简易程序的适用条件、审判组织的组成、审理期限以及与普通程序的转化问题。通过简易程序的设计提升行政审判效率,在较短时间内稳定了法律关系,有利于及时化解行政争议。行政诉讼中简易程序的设立,也是法律对最高人民法院司法解释的回应。这些司法解释也反映了最高人民法院面对行政争议案件数量越来越多的情况下,试图快速化解行政争议的决心。[17]
  (二)丰富了裁判方式
  1.增加了一般给付判决。新法第七十三条规定:“人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。”法院作出一般给付判决的前提是原告享有公法上的给付请求权(可以表现为金钱、财产或其他的权利),而被告未履行给付义务,或未作出相应的行政事实行为。此类行政争议与因行政行为的瑕疵而产生的争议不同,原告所真正关心的不是行为的合法与否,而是实体权利的实现。在缺乏一般给付判决的情况下,法院只能作出撤销判决或确认违法判决,对原告的权利的救济并不具有实效性。权利得不到救济,纠纷就仍然存在,争议也没有得到实质性解决。而一般给付判决类型的增加,使这种情况得到了改变,法院可以直接判决被告履行给付义务,争议也得到了实质性解决。
  2.变更判决的适用范围的扩大。新法第七十七条将变更判决的适用范围包括“行政处罚明显不当”和“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”两种情况。在修改之前,变更判决只适用于“行政处罚显示公正”的情形。之所以立法对变更判决持审慎的态度,主要是基于司法权对行政权干预的限度考虑以及“尊重行政机关的首次判断权原则”。[18]但是,在现有制度安排中,变更判决作用十分有限。在行政诉讼法解决行政争议的立法目的的导向下,在遵循司法原则上不得替代行政的基本要求之下,需要适当拓展变更判决的适用范围。[19]经法院审理“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”,这类行为主要是案件事实清楚、明确,根据法律规定,行政行为的结果是确定唯一的,因行政机关计算错误等原因导致行政行为违法。由法院直接判决变更,不需要行政机关再重新作出行政行为,既直接解决了争议,又提高了效率。
  3.确认无效判决适用情形的具体化。新法第七十五条规定了无效判决的适用情况:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政

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