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【期刊名称】 《河北法学》
论我国立法公众参与的法理基础
【英文标题】 Legal Principle Bases on Chinese People's Participation in Lawmaking
【作者】 佟吉清【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 公民;立法;公众参与;法治
【英文关键词】 citizens;legislation;people’s participation in lawmaking;role of law
【文章编码】 1002—3933(2002)05—0007—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 5
【页码】 7
【摘要】

法治之本在立法,良好的法律应该是社会共同意志的体现,但人类恒久不变的事实却是法律的具体决策终归是社会上少数精英人物的特权。从古希腊雅典的直接民主到现代的代议制度;从卢梭的人民主权理论到麦迪逊的共和政府主张.反映着人类在强权与公理、权力与法律、专家统治与人民主权之间寻找平衡的种种努力。通过对公民身份、人民主权、法治国家、程序正义等与立法公众参与关系分析,阐述公众参与立法活动的必要性和必然性,为我国立法公众参与的未来发展提供理论说明。

【英文摘要】

As the basis of the rule of law,good legislation should embody the common idea of all the people in the society,but the fact is that the power of lawmaking is always controlled by the minority of the country.From the direct democracy in ancient Greece to modern congress system;from Rousseau’s people dominion theory to Madison’s republic government theory reflect human being trying to balance between force and axiom,power and law,rule by expert and dominated by the people.The necessity and inevitability of the people’s participation in lawmaking by the connection between the people’participation in lawmaking and citizenry,people’dominion,rule of law country,procedure justice etc.being analyzed are expounded.

【全文】法宝引证码CLI.A.118917    
  
  

自从公元前5世纪古代雅典的公民大会开创了公众参与立法之先河,期间经过17、18世纪启蒙运动时期自由主义思想家的理论探索,而后到19世纪代议政府时期在英国和美国的实际运行,直至以建立社会主义民主政治为政治体制改革目标的20世纪的中国,立法的公众参与已经在世界范围内被当做民主政治的圭臬被普遍接受。近年来,我国公民参与立法的实例多有发生,如2001年对修改婚姻法展开的全民讨论吸引了全国各地不同社群的广泛关注[1],立法听证在全国各地广泛开展[2]。然而理论与实践并不总是协同发展,目前我国法理学界对立法公众参与的研究明显滞后于我国立法实践的发展需要[3],本文试图从公民权利、人民主权、程序正义以及法治国家理论等不同角度出发,探析立法公众参与的法理基础。

一、立法公众参与是公民身份的重要体现

公民一词自古希腊开始使用至今已有几千年的历史了,尽管其含义的表述与指称的对象在不同的历史时期以及不同的国度有所不同,但公民概念的核心语意始终同参与国家决策的权利相联系。对此,亚里士多德也曾有过深刻的分析,他认为,“……一个正式的公民应该不是由于他的住处所在,因而成为当地的公民;侨民和奴隶跟他的住处相同(但他们都不得称为公民)。仅仅有诉讼和请求法律保护这项权利的人也不算是公民;在订有条约的城邦间,外侨也享有这项法权……。以偏称名义把老少当作公民固然未尝不可,但他们总不是全称的公民,或者说儿童是未长成的公民,或者说老人是超龄的公民”。“全称的公民是‘凡得参加司法事务和治权机构的人们’。”{1}

古希腊城邦国家被公认为是人类历史上第一个公民社会,其公民身份同参与政事密切相关,也正是由于这种严格限制,使得其公民范围十分狭窄。雅典的社会成员分为三个主要类别:一是享有各种政治参与权力的公民,二是自由但无政治权利的外邦人,三是处于社会最底层的奴隶。在那里,公民仅指那些征服了其它城邦并以此为基础建立了自己的统治的征服者及其后代,他们控制着城邦的统治权,“农业就定为专由奴隶来承担,贸易和工业专由不是公民的自由人来承担,而担任一切政治职务则是公民的特权。”{2}

在古罗马,公民主要是指那些出生以后就享有并从未丧失自由身份的生来自由人,只有他们才能依照市民法的规定有资格选举或被选举为国家官吏,通过元老院、库里亚会议、森都里亚会议及公民大会来行使国家权力。那些解放自由人、奴隶、拉丁人和外国人都不具备公民资格,不能享有公民权,无权参与国家的政治生活。因此,恩格斯指出:“在希腊人和罗马人那里,人们的不平等比任何平等受重视得多。如果认为希腊人和野蛮人、自由民和奴隶、公民和被保护民、罗马的公民和罗马的臣民(指广义而言),都可以要求平等的政治地位,那么这在古代人看来必定是发了疯。”{3}

可见,在古希腊、罗马时代公民的范围十分狭隘,公民权同参与政治的特权密不可分。

西欧中世纪时期,公民范围有所扩大,主要包括那些以经济实力为基础,以追求参与国家决策活动为目的的商人和有产者,以及城市自由民、手工业者乃至律师、帮工、学徒等等。而农民们“到处都被当作一件东西看待,被当作牛马,甚至比牛马还不如”{4}。社会上的绝大多数人被剥夺了参与国家立法和决策以及管理社会事务的权利,因而也被排除在公民的范围之外。

资产阶级在反封建斗争中提出“主权在民”的口号,宣称一国的人都是公民,彼此之间都是平等的,极大地扩大了公民的范围。但是实际上,在资本主义国家,所有公民的平等只能是名义上的。马基亚维利对此曾有过深刻的剖析,他指出,公民就是那些具有“独立的”手段,被认为在公共事务中有实际性利益的人们。他们其中不乏手工业者和小商人,但是外国人、劳工、侍者、“依靠他人生活的人”以及所有的妇女和儿童,不在国家中具有利害关系,因此不属于公民之列。

以建立民主政治为目标的现代民族国家,把公民的范围扩大到“具有一个国家国籍,并根据该国宪法和法律的规定享有权利并承担义务的人”。美国1868年通过第十四修正案根据出生地原则规定:“在合众国出生或规划于合众国,并受合众国管辖之人,均为合众国和其所居住州的公民”,因此,出生于美国的人(除了那些出生于外国大使或公使家庭的人以外),无论其父母是否具有美国公民资格,均为美国国民。同时,根据血统原则,如果一个出生于侨居国外的美国家庭的小孩,如果其美国父母在美国住了十年,其中两年是父母在十四岁以后在美国居住过,那么小孩就是美国公民。此外,公民资格还可由集体或个人规化获得,除少数例外,非敌国外侨,年龄在18岁以上,已经合法准予永久居住,并在美国居住五年以上,在一个州居住半年以上,就有资格申请规化。这些享有美国国籍的人具有参与立法影响或推动国家决策的权利。

我国台湾学者吕宗麟指出,几乎每个国家都有明确的国籍规定,以此确定谁是这个国家的一员,应忠于这个国家,并成为这个国家的国民;但是民主国家的公民资格不仅是国籍或国民的性质;公民的资格已成为一种职责,它带来某些权利与责任{5}。这个责任主要体现为对国家和社会生活的积极参与以促进其和谐发展。无论是古代公民,还是现代公民都以政治权利为其核心内容,主要的公民权体现为政治决策的参与权。美国现代政治学家阿尔蒙德以参与角色为标准确定公民的含义,把心理上远离民族——国家管理机构的居民定义为“地域民”;把屈从或只是被动地不屈从政府机构法律和规章的居民定义为“臣民”;把那些不仅意识到政府机构的“输出部分”,而且还准备对政府的“输入部分”施加影响的人,即积极参与政治决策过程的人称为“公民”。他认为,公民角色代表了民主参与的最高形式。有能力的公民在一般政策的制定中发挥着作用,如果官员不服从他的要求,他通过运用明确的或者暗示的某种罢黜的威胁来参与。相反,地域民对国家政策没有“响应感”,臣民不参与政策的制定,他们的能力只是认识到自己法律下的权利,并服从法律的规制。民主政治的发展趋势是地域民被臣民所取代,臣民被公民所取代。

在我国,公民的概念同国籍相一致。我国宪法33条规定:“凡是具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”宪法感觉黑人都特别团结同时还规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”赋予公民以广泛的政治权利和自由,其中包括公民的选举权和被选举权;言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由;公民享有的批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权等,使公民立法参与权利有了宪法保障。最近,广东省人大常委会在审议通过《广东省城市垃圾管理条例》时,根据普通市民的建议否决了条例草案中原拟的“征收城市生活垃圾处理费”的规定[4],体现了普通公民对地方立法的实质影响。

二、立法公众参与是人民主权观念的必然要求

主权含有最高权力的意思,通常是指国家固有的高于一切和对外保持独立自主的最高权力,主权中最重要的权力是立法权。正如洛克所言:“立法权,不论属于一个人或较多的人,不论经常或定期存在,是每一个国家中的最高权力”{6}。

主权理论由法国的布丹在1546年出版的《国家六论》一书中首创,他提出,“主权是在一国家中进行指挥的绝对的和永久的权力”,“是公民和臣民之上的最高权”{7},凡属国家都具有主权这一要素。主权的主要内容是立法权、宣战和讲和权、重要官职任免权、最高裁判和豁免权、铸造货币权、课税权等等,其中最重要的权力就是立法权。

首次提出“人民主权”理论的思想家是英国的约翰·弥尔顿,他提出“一切权力的源泉一向是来自人民”的主张,人民不仅有权选择自己的政府和官吏、监督政府工作,还享有立法和司法权利。卢梭则以“自然权利”、“社会契约论”为出发点提出“人民主权原则”,认为国家是人民订立契约的产物,国家权力来源于人民订立契约时的转让,人民是国家最高权力的来源,“主权者既然只不过是一个集体的生命,所以就只能由他自己来代表自己;权力可以转让,但是意志却是不可以转移”{8},公益既不能代表也不能分割,如同是生命体不能被分解为眼睛、手和脚等不同的部分而仍能维持其生命活力一样。

资产阶级在取得政权以后,多数国家法律致力于确立个人在国家立法活动中的首要地位。1776年美国《独立宣言》指出:“我们认为这些真理是不证启明的:人人生而平等,造物主赋予每个人一些不可’剥夺的权利,其中包括生命、自由和追求幸福的权利一为了保障这些权利,人们才在他们中间设立政府,其正当权力来自被统治者的同意……”。1787年《美利坚合众国宪法》虽然没有明确规定主权在民的原则,但却最早将“人民”以及“人民立法权”载入宪政史册,在其序言中开宗明义地宣布“我们美国人民为美国制订并确立了这部宪法”。1789年的法国《人权宣言》规定“整个主权的本原主要寄托于国民。”

二次世界大战后的联邦德国和意大利

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}亚里士多德.政治学(A).西方法律思想史资料选编(C).北京大学出版社,1983.47—48,52—55.

{2}乔治·萨拜因.政治学说史·上(M).商务印书馆,1986.111.

{3}马克思恩格斯选集·第3卷(M).14 3.

{4}马克思恩格斯全集·第7卷(M).397.

{5}吕宗麟.公民与文化——现代与后现代的省思(M).亚太图书出版社,1998.34.

{6}洛克.政府论·下篇(A).西方法律思想史资料选编(C).北京大学出版社,1983.234.老婆觉得我剪头发浪费钱

{7}布丹.国家论六卷集(A).马利旦.人和国家(M).商务印书馆,1964.32.

{8}卢梭.社会契约论(M).商务印书馆,1982.35.

{9}马克思.黑格尔法哲学批判(A).马克思恩格斯全集·第1卷(M).人民出版社,1995.281,316.

{10}陈新民.国家的法治主义——英国的法治与德国法治国家之概念(A).台大法学论丛·第28卷第1期(C)转引自卓泽渊.法治国家论(M).中国方正出版社,2001.11,44

{11}刘军宁.共和·民主·宪政(M).上海三联书店,1998.156.

{12}柏拉图.法律篇(A).西方法律思想史资料选编(C).北京大学出版社,1983.2 4.

{13}马克思恩格斯全集·第1卷(M).184.

{14}郭道晖.当代中国立法·上(M).中国民主法制出版社,1998.151.

{15}刘军宁.平等的理想精英的现实(M);巴特摩尔.平等还是精英(代序)(M).辽宁教育出版社,1998.

{16}陈端洪.宪政初论(J).比较法研究,1992,(4),

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