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【期刊名称】 《河北法学》
我国国有企业的政策定位与若干立法问题探析
【英文标题】 China's State—owned Enterprises:Policy and Legislation
【作者】 王红一【作者单位】 中山大学法律学系
【分类】 法律社会学【中文关键词】 国有企业;政策定位;立法问题
【英文关键词】 state—owned enterprises;policy; legislation
【文章编码】 1002—3933(2002)02—0034—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 2
【页码】 34
【摘要】

对国有企业进行准确地政策定位是解决我国目前企业法律体系混乱,完善公司法规范以及制定《公共企业法》的基础。国有企业是一个经济概念,表现为多种企业法律形式。我国国有企业与西方国家国有企业相比有共性也有个性,将广泛存在于竞争与非竞争领域,并采取公共企业与一般商事企业等多种企业法律形式。因此,立法应区分国有企业的不同经营性质分类进行规范并纳入以企业组织形式为标准建立的企业法体系中;废除《全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,对公共企业进行专门统一立法;对其他国有企业按一般商事企业同等规范;将《公司法>中“国有独资公司”的规定归人《公共企业法》的规范范围,廓清我国企业立法体系。

【英文摘要】

How to regulate China’s state—owned enterprise by policy is the striking point to keep legal system from disorder and perfect the Corporation Law as well as draft laws of public enterprises.Being of economic definition,the state—owned enterprise shows different legal forms.Compared with the western countries,China has similarities and differences in state—owned enterprise, which well exists not only in contest,non—contest field but different legal forms such as public enterprises,general commercial enterprises and on.The enterprise legislative system in force should be reformed in China,in which the classifications of different management of the state—owned enterprise should be regulated in legislation and brought into enterprise legal system taking business organization form as standard,the public enterprises should be put into the special uniform legislation by abolishing the Enterprise Law of PRC and the corresponding favorable—turn—regulations,other state—owned enterprises should be regarded as general commercial enterprises in regulations,and the regulations of “solely state—owned company”should be covered into the normal public enterprise law.

【全文】法宝引证码CLI.A.118870    
  
  

国有企业改革一直是我国经济体制改革的重点和难点。二十多年的改革实践证明,深化和推进国有企业改革必须以依靠法律手段为主。在我国政府推进型的改革中,国有企业问题“牵一发而动全身”,尽管立法不能同政策亦步亦趋,但法律手段的明确须以对有关政策清晰定位为基础,如关于国有企业的地位及改革方向的政策直接决定着我国整体企业立法体系的模式以至若干单行企业立法的存废及其具体内容的设置。国有企业改革是动态的过程,形势的变化、人们认识的发展、政策的调整以及理论的突破对于完善国有企业立法提供了一定的条件,应当及时地解决相应立法问题。本文在分析国有企业政策定位的基础上对若干相关立法问题的解决提出自己的看法,以资借鉴。

一、改革后我国国有企业概念的变化及由此产生的立法问题

改革以前,国有企业在我国是一个较为明确的概念,被称为国营企业和全民所有制企业,实际相当于“国有国营企业”[1]。国有企业在我国立法中界定也很明确,是指依法自主经营、自负盈亏、独立核算、自我发展、自我约束的社会主义商品生产和经营单位,是独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人[2]。因此,有学者总结为,改革前我国国有企业特指“由中央或地方的一个财政主体或一个国有企事业单位所设立,利用全民所有的财产从事生产经营,隶属于政府某主管部门,适用《企业法》的企业”{1}。

改革以后,随着企业经营形式的多样化和投资主体的多元化,“国有”与“国营”发生了分离,“国有”的形式也发生了较大变化。有学者提出,“国营”一词不符合原国营企业承包、租赁和中外合资经营等现实,不符合企业改节的要求,不能再将全民所有制企业称为国营企业,而应称为国有企业{2}。“国有企业”一词是19—9—3年第八届全国人大第1次会议修改《宪法》采用的替代“国营企业”的提法,但“国有”与“国营”的词义却相距甚远,并不能完全替代。另外,随着合资、股份制,企业联合的发展,改革后全民所有制经济占多大比例的企业可称为国有企业或如何界定国有企业存在一定的争议。目前,虽然“国有企业”是我国政策文件中被高频率使用的词语,但从使用的语境上看多与改革相关,其含义与传统的国有企业相同或相近,现行立法对国有企业并无明确的界定,实践中对“国有企业”一词的使用相当混乱。

目前,经济学界通常使用的国有企业的概念与西方国家公共企业的范围相同[3],法学界一般认为,国有企业包括国家独资和国家控股的企业,至于国有企业是否仅限于国家绝对控股,以及绝对和相对控股的具体比例尚有一定分歧。

随着国有企业的改革发展,国有企业概念的变化,产生了如下立法问题:

传统的以所有制标准建立的企业立法体系与改革后适应市场经济发展要求按市场经济国家惯例以企业组织形式为标准建立的企业立法体系并存,双轨体系相互交叉重叠,其中主要体现为国有企业法律形式的多样化及其法律规范的冲突;

全民所有制工业企业法》(1988年,以下简称《企业法》)和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》(1992年,以下简称《转机条例》)等专门规范国有企业的立法已不适应现实发展的要求,并在规范对象上与《中华人民共和国公司法》(1993年颁布,1999一年修改,以下简称《公司法》)交叉,或修或废亟待解决:

为建立现代企业制度,以公司制改造原国有企业,公司立法中存在国有独资公司的法律规范与一般公司法规范不一致的问题,目前修订《公司法》卧槽不见了必须而对如何处理该问题;等等。

上述立法问题导致了现实中法律适用的混乱以及有关法律规范的欠缺,不利于深化和推进国有企业改革,不利于社会主义市场经济体制的建立,需要在明确国有企业政策定位的基础上予以解决。

二、我国国有企业的政策定位

国有企业的政策定位是指对国有企业在经济上以及法律上的性质和地位在政策上予以明确。经过二十多年的探索,国有企业的政策定位逐渐清晰,1999年9月22日党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》(以下称《决定》)对国有企业做出了有重大意义的政策定位。《决定》指出,国有企业是我国国民经济的支柱。发展社会主义社会的生产力,实现国家的工业化和现代化,始终要依靠和发挥国有企业的重要作用。要从战略上调整国有经济布局,坚持有进有退,有所为有所不为。在社会主义市场经济条件下,国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上,在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位,国有经济应保持必要的数量更要有分布的优化和质的提高。《决定》还具体明确了国有经济需要控制的行业和领域是三类行业和两类企业。

随着国有企业改革和社会主义市场经济的建立,国有企业在我国是什么性质的企业?如何理解《决定》对国有企业的上述定位?理论界存在一定分歧。关于我国国有企业的性质,有的认同西方国家将国有企业定性为政府调控经济和弥补市场缺陷的手段,认为国有企业实际不是企业,由于国有企业自身的特殊性质,在国有制的条件下,国有企业不能通过一般的制度改革成为现代企业,国有企业要成为现代企业唯有非国有化(并非非公有化){3};有的认为,社会主义国家的国有经济不同于西方国家的公共经济,它是实现社会主义理想目标的保证,其范围大于后者,必然会超出公共经济的局限而进入私人物品生产领域和竞争领域,将国有经济局限于回报率较低、不追求经济效益的公共经济领域,实际上是将国有经济作为公共政策的工具或牺牲品,这是有悖于国有经济性质的{4};还有学者指出,我国国有企业改革的最大理论突破就是从认为国有企业是计划经济制度下最优越的公有制形式,转变为认识到国有企业是社会主义市场经济下具有特殊功能的一种企业制度形式,它只是公有制的各种实现形式之一,国有企业适合于在哪些领域中存在和发展,一方面取决于国有企业所具有的特殊性质,另一方面取决于我国所处的社会主义初级阶段的现实社会经济条件,特别是现代企业制度所具有的总体形态特征{5}。笔者赞同最后一种观点,并认为国有企业的经济性质与法律地位是相互联系但又有一定区别的。

从国有企业的经济性质上看,一方面,世界上各个国家在国有经济存在的必然性、实现社会目标的手段性、与非国有经济相互制约性、与一定产业的相容性方面有一些共同的规律。社会主义市场经济与西方现代市场经济也有共性,均由市场在社会资源配置中发挥基础性的作用,我国国有企业与西方国家的国有企业的功能作用有共同之处。国有企业在社会主义计划经济体制中的角色是作为完成国家计划的基层组织,其经营内容和范围无所不包,是最重要最普遍的企业法律形式,是作为一般企业(主要以营利为目标)而不是特殊企业(主要不以营利为目的而以社会政策为目标)存在的。实践证明,传统国有企业的政策定位造成了国有经济战线过长、布局分散、整体素质不高、资源配置不合理,从而造成了国有企业的困难和问题。我们不能再将国有企业作为资源配置的主要工具,其经营内容和范围应当合理调整。

另一方面,与西方国家相比,我国的社会制度和经济发展阶段又具有特殊性,也不能简单地将我国国有企业等同于西方国家的国有企业地位。首先,从社会制度的性质看,我国实行的是社会主义制度下的市场经济,国有经济是国民经济的支柱,国有企业是国有经济的体现形式之一[4]。国家需要通过国有企业控制国民经济命脉,通过一定数量的国有企业及其分布的优势发挥公有制的作用。其次,从经济发展阶段看,我国国有企业的地位更为重要,作用更大。国有企业在西方国家被看作特殊企业,其功能和地位有“公共产品论”、“自然垄断论”、“宏观调节工具论”等说法,是政府干预经济和弥补市场缺陷的手段,其本质是政府职能的延伸。西方国家以私有制为经济基础,国有企业的数量和分布范围有一定的局限性,受政府的公共政策的影响。我国市场机制尚未建立需要政府利用国有企业的力量弥补市场不足,集合巨大规模参与世界经济竞争。而且,我国国有企业数量众多,国有企业改革具有长期性和艰巨性,国有企业的作用还要体现在国有资产的增值保值方面,以及保持渐进式改革发展中的社会稳定等等。

总之,国有企业定位应当以符合“三个有利于”为根本标准。对我国国有企业定位应当本着务实的态度,既要认识到国有企业在各国的一般规律,也应适合我国的实际情况,更重要的是,国有企业应在国有企业的改革与发展中定位。无论是从理论出发还是从现实出发,国有企业在我国现阶段仍然广泛分布在竞争与非竞争领域,承担特殊企业和一般企业的不同功能,需要通过分类指导下的改革逐步使之分布合理、提高质量。据此,应当对国有企业进行分类引导和规范。

国有企业的经济性质和发展方向是从法律上确定国有企业法律地位并进行规范的一个出发点。另外,适应市场经济体制的要求,规范国有企业必须将其纳入到以企业组织形式为标准的企业立法体系之中。国有企业的分类管理规范应按一定标准将国有企业分为不同的形式。国有企业改革的形式选择应当取决于其所提供的产品性质及所处行业的差异,针对不同的国有企业形式予以规范。2001年3月15日第九届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》进一步提出,“要把调整产业结构与调整所有制结构、地区结构、城乡结构结合起来”,“对国有大中型企业实行规范的公司制改革,除少数国家垄断经营的企业可以改制为国有独资公司外,鼓励其他国有大中型企业通过规范上市、中外合资、相互参股等形式,逐步改制为多元持股的有限责任公司和股份有限公司。”

因此,从我国国有企业的法律地位上看,并不存在一个独立的“国有企业”的企业法律形式,而是表现为多种企业法律形式:少数国家垄断经营的企业属于特殊企业(属于公共企业),其他的国有企业应当纳入一般企业(属于商事企业)进行规范,可采用公司(主要是国有大中型企业)、合伙、合作等形式。国家对于不同国有企业的控制手段是不同的:对于公共企业,国家要直接控制,并进行专门立法:对于竞争性的国有企业,国家不应再直接控制,而要尽快建立国有资产管理和运营体系,通过股权的作用实现一定的社会经济目标,因此,不宜再按所有制标准对该类国有企业进行区别对待和相应立法,应当完全等同于一般企业。总之,“国有企业”更准确地说应当是一个经济概念,可以表现为多种企业法律形式。

三、我国国有企业若干立法问题的解决思路

(一)国有企业分类规范及企业法体系的转轨。

国有企业法律形式的混乱是我国企业立法体系混乱的一个重要原因。目前,我国国有企业的主要法律形式有:按《企业法》规范的国有企业和公司;按《公司法》以及特别公司法(如银行法、保险法等)规范的国有独资公司、国有

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}史际舂国有企业法论(M).北京:中国法制出版社,1997.11,73

{2}史际春.论经营管理权(A).佟柔.论国家所有权(M).北京:中国政法大学出版社,1987.183.

{3}李仕明,唐小我.国有企业≠现代企业(J).经济体制改革,1998,(5).

{4}蒲志仲.论社会主义国有经济与公共经济的区别——兼论社会主义国有经济的改革与调整(J),理论导刊,1998,(9).

{5}金碚.国企改革在理论与实践的探索中前进(N).光明日报,1999—5—28(6).

{6}柳经纬.论国有独资公司(J).法学研究,1996,(5):127.

{7}梁增昌,张改梅.论西方国有企业制度的发展趋向(J).法律科学,1991,(5).

{8}刘股东.推进国有企业公司制改革的法学思考(J).中国法学,2000,(1).

{9}安蓉泉.西方国家管理国有企业的基本方式(J).中共杭州市委党校学报,2000,(2).

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