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【期刊名称】 《法治研究》
关于审理涉及重点项目建设的群体性行政案件的若干思考
【作者】 蒋中东 危辉星 马国贤【作者单位】 浙江省高级人民法院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 重点项目建设;群体性行政案件;审理
【期刊年份】 2009年【期号】 8
【页码】 62
【摘要】

随着重点项目建设的推进力度不断强化和加速,涉重点项目的政府招投标、集中采购、土地征收、房屋拆迁、滩涂围垦、移民安置以及环境保护等领域的行政争议频发,且矛盾更加尖锐,对抗程度更加激烈。而且行政争议与其他社会矛盾集聚交汇,引发不少群体性行政争议事件,使社会稳定面临空前压力。行政审判作为化解行政争议的法定途径,其职能作用的有效发挥,对“保增长、重民生、促稳定”具有十分重要的意义。如何审理好涉重点项目建设的群体性行政案件,已经成为人民法院行政审判能动司法、民本司法、和谐司法的重要课题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156417    
  
  2008年以来,为应对国际金融危机的严重冲击,中央果断出台了扩内需、保增长的一系列政策。浙江省也及时采取了“标本兼治,保稳促调”的工作举措,整个经济保持了平稳较快发展的基本走势。但应当清醒地看到,当前国际金融危机尚未见底,对我国实体经济的侵蚀将进一步加深,经济下行的压力还在加大,投资、消费、出口等拉动经济的“三驾马车”都不同程度地在减速,工业生产出现降势,社会稳定压力凸显,经济社会发展面临的困难和挑战前所未有。在这样的大背景下,浙江省委、省政府把加快重点项目建设作为应对危机保增长的重要原动力,作为抓机遇、促转型的主要推动力和履行职责重民生的必要支撑力。随着浙江省重点项目建设的推进力度不断强化和加速,涉及重点项目的政府招投标、集中采购、土地征收、房屋拆迁、滩涂围垦、移民安置以及环境保护等领域的行政争议频发,且矛盾更加尖锐,对抗程度更加激烈。而且行政争议与其他社会矛盾集聚交汇,引发不少群体性行政争议事件,使浙江省的社会稳定面临空前压力。行政审判作为化解行政争议的法定途径,其职能作用的有效发挥,对“保增长、重民生、促稳定”,具有十分重要的意义。如何审理好涉重点项目建设的群体性行政案件,已经成为人民法院行政审判能动司法、民本司法、和谐司法的重要课题。
  一、正确认识推进重点项目建设与化解群体性行政争议的现实背景
  (一)推进重点项目建设的现实背景
  扩内需、保增长是目前党委、政府的中心工作,增加投资是扩大内需、保增长的最有效、最重要的组成部分,而重点项目建设则是增加投资的重要载体;在经济下行期,通过扩大政府主导性的重点项目投资,可以提振企业信心、带动企业投资,是拉动经济稳定增长最现实的选择、最有效的途径和最直接的动力。浙江省经济结构性、素质性矛盾在金融危机的大背景下已经显现,重点项目投资除了形成需求直接拉动经济增长的效应外,还会形成新的产业和产品的生产能力以增强产业竞争优势,建成新的基础设施以改善区域发展环境、促进全省整个经济结构调整的效应,因此加快启动实施一批竞争力强的重点项目建设,是推动结构优化、经济转型升级的有效手段。2008年浙江省完成重点建设投资978亿元,超过计划15个百分点,投产项目达67项。其中涉及能源项目228亿元,交通项目379亿元,产业项目159亿元;杭宁客运专线、杭甬客运专线、杭州铁路东站扩建等32个项目获得国家批复、核准;绍嘉过江通道、杭嘉天然气管道工程等116个项目按期开工建设;温福铁路、甬台温铁路等295个在建项目超计划完成投资;全年新增电力装机370万千瓦,220KV以上输变电线路里程1482公里。这些项目的实施和投入使用,有效地促进了全省经济平稳较快增长,投资对经济增长的贡献率达44%,确保了浙江省全年全社会固定资产增长10%目标的完成。2009年浙江省全年全社会固定资产增长目标为11%,总投资规模将超过1万亿,其中安排重点项目建设667个(其中续建项目495个),总投资7555亿元,任务十分艰巨。
  从浙江省经济社会发展的新形势以及贯彻落实国家投资政策的新要求看,浙江省重点项目推进工作仍面临一些亟待解决的困难和问题。1.前期推进难。突出反映在具体办理项目审批和核准、备案中,前置审批涉及土地预审、环境评估、规划选址等多方面,出具相关批文程序复杂、耗时长、难度大,导致新开工的重点项目不同程度存在前期工作不到位等问题。2.项目落地难。浙江省人多地少、农保率高、土地可利用空间小,占用基本农田的项目需报国务院审批,周期长、要求高;由于政策处理、耕地占补平衡、基本农田补划困难,无法完成用地申报手续的组件,从而造成部分项目落地很难,不能按时开工建设,严重影响重点项目的建设进度。3.资金保障难。由于去年多数时间央行实行从紧的货币政策,各商业银行严格贷款发放程序和前置条件,部分项目贷款承诺没有兑现,影响了建设资金筹措。同时房地产市场景气度降低,土地出让筹措建设资金难度增大,许多政府投资项目出现资金缺口,少数新增中央投资项目也存在配套资金难的问题。4.政策处理难。涉及重点项目推进政策处理矛盾趋于突出,涉及被征用土地的个人、单位诉求多元化,致使有的项目无法按计划开工,有的项目施工队进场受阻,有的项目建成后不能投入使用,这在电厂配套送出线路工程建设等方面尤显突出。
  (二)涉重点项目建设群体性行政案件的基本态势
  从浙江省多年来行政诉讼的实践可见,因为重点项目建设而进行的征地拆迁、补偿安置、环境保护等直接涉及失地农民等群体的重大民生权益,其因切身利益受损而引发的群体维权事件,是涉重点项目建设的群体性行政争议的主要成因。如何将长远发展受益与近期建设受损、个体利益保护与重点工程推进、利益诉求特殊性与政策法律滞后性等关系有效整合,则是化解群体性行政纠纷必须寻找的利益平衡点。实践中由于有些行政机关没有把握好解决纠纷的利益平衡点,导致不少群体性行政争议演化成群体性行政诉讼,严重影响了重点项目建设的推进,也影响了当地的社会稳定。如2008年涉及重点项目征地拆迁,直接针对省发改委的行政争议、诉讼达40件,而2007年仅为5件。另据统计,2002年至2007年,涉及土地的行政诉讼案件年均为680件,其中拆迁为226件,2008年涉及土地的行政诉讼案件则达到1007件,其他拆迁为273件,两者均有不同幅度的上升,其中有相当一大部分涉及重点项目建设工程(注:没有专门的统计口径)。2002年至2007年,全省法院共受理10人以上的群体性行政诉讼案件达600件,100人以上的年均达20件;2008年全省法院共受理10人以上的群体性行政诉讼案件91件,100人以上的14件 ,主要集中在土地征收、房屋拆迁等领域,其中有相当一大部分涉及重点项目建设,如杭州市的钱江新城建设、温州市的温福铁路建设等重点项目建设。北京大学互联网法律中心
  从法院审理涉及重点项目建设的群体性行政诉讼案件看,群体性行政争议主要呈现以下特点:(1)利益主体的弱势性和诉求内容多样化。群体性纠纷当事人众多,约95%以上的原告为利益受损的弱势群体,企望用集体复议、诉讼、上访来寻求社会、党政部门、政法部门的关注;其诉求的内容亦显多样化,在追求单纯经济补偿的传统诉求基础上,又伴有关系到生活保障的诉求(如要求给子女安排工作、养老保险保障等)。(2)群体性纠纷的组织形态逐渐从零散型转变为有组织型。在过去的群体性纠纷中,尽管人数众多,但“群龙无首”,近两年的群体纠纷呈现有组织、有分工的特征,一些文化水平、政策水平、阅历经历丰富且号召力强的当事人往往成为组织者,有些村干部或村一级组织也参与其中。(3)群体方依法维权意识和诉讼能力有较大提升。在众多的群体性纠纷中,群体方既希望通过群体的力量,引起政府重视或社会关注,又聘请专业律师利用行政复议、行政诉讼等法律程序,直接与政府对簿公堂,将直接获取经济利益的原始目的转化为“要说法,要权利”的维权意识。
  由于此类群体性行政诉讼案件涉及对当地经济大局产生重大影响的重点项目建设的推进,涉及各方利益的重大调整,司法为民与服务大局、依法办案与维护社会稳定、保护民生与促进经济发展等关系难以协调,法院在审理时面临诸多困境:(1)司法权的有限性,难以满足群体方的多样化利益诉求。行政审判的主要职能是对被诉行政行为作合法性审查判断。但群体性行政争议既涉及合法权益保护,又隐含对政府诚信的质疑、对法律法规的滞后、对补偿安置的不公正、对社会利益格局调整的不满而借行政诉讼途径表达诉求,寻求社会资源的重新配置,甚至变相要求法院履行政府性的职能,但因司法权有限,法院无法满足此类诉求,使得纠纷无法得到有效化解。(2)行政审判的司法滞后性特征,难以满足化解此类纠纷的效率要求。从化解矛盾角度讲,要越早越好。中立者越早介入,双方立场往往越容易调和。而当纠纷诉至法院时,双方的矛盾已经激化,协调和解难度就很大。加上因行政诉讼的程序要求等因素,矛盾经过多次的诉讼流程后会更加尖锐,法院审理更为棘手。(3)法院在处理此类事件时,对法律效果和社会效果的最佳平衡点难以把握。重点项目建设的群体性行政争议案件往往涉及当地经济建设和经济结构调整的大局,若法院严格依照法律规定审判,裁判结果可能在一定程度上影响当地的经济建设大局和政府形象,可能会引发更多群体性行政争议(如当事人的试探性诉讼),为了取得较好的社会效果,法院不得不在正常司法程序和手段之外寻求解决途径(如协调和解、确认违法等),或以不属于法院审判权限为由不予受理,最终群体方的指责(司法不公)只能由法院、法官来独自承担,影响了司法的权威,法院和法官也为此承受了较大的压力。
  二、审理涉及重点项目建设的群体性行政案件应当妥善处理的几对关系
  构建社会主义和谐社会是一个不断化解行政争议等社会矛盾的持续过程。鉴于以上背景,人民法院在审理此类行政案件时要特别注意以“保增长、保民生、保稳定”为指导思想,充分发挥行政审判的职能,从“能动司法、民本司法、和谐司法”着手,妥善处理好以下几对关系:
  1.依靠党委领导、政府支持与独立裁判的关系。在中国的现实国情下,涉及重点项目建设的群体性行政争议的化解,必须紧紧依靠党委领导和政府的理解支持。对此类群体性行政案件,法院要主动及时向当地党委的主要领导汇报,在党委的统一领导和协调下依法妥善处理;要

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