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【期刊名称】 《法治研究》
非诉行政执行制度的诉讼化改造
【作者】 张坤世【作者单位】 湘潭大学
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 非诉行政执行制度;诉讼化改造;执行之诉;程序构造
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 74
【摘要】

我国现行的非诉行政执行制度混淆了司法权和行政权的界限、法院对非诉行政执行案件的审查标准不易操作、不利于相对人的权利救济,法院公信力和权威性因此受到很大影响。美国的做法为完善我国非诉行政执行制度提供了可资借鉴的思路,保持法院司法审查的灵魂,将行政强制执行行政化,同时确立行政执行之诉,强化对行政强制执行的司法审查。我国行政行为执行之诉的适用范围,应当以执行标的为基本划分标准,辅之以其他标准;在程序构造上,应当在当事人、举证责任、审理方式以及裁判和救济等方面设计与非诉行政执行不同的程序和制度,突出其和行政诉讼普通类型的区别和它的“执行”特征。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156393    
  一、非诉行政执行制度诉讼化改造的必要性
  我国非诉行政执行制度是在具体行政行为内容的实现因相对人既不提起诉讼又不履行而受阻的情况下,出于对滥用行政执行权的担忧及对法院有较高的信任感而形成的。[1]然而,由于在该制度形成之初,缺乏相应的实践经验和充分有效的学理支持,致使这一制度一开始就极不完善。
  1.混淆司法权和行政权。非诉行政执行权同执行权一样,是由三部分下位阶权力组成的,即执行决定权、执行裁断权和执行实施权。[2]也就是说,非诉行政执行权包含了执行决定权、执行裁断权和执行实施权三个权能,前两者属于司法权,后者属于行政权。法院是法律的适用机关,行政机关是法律的执行机关。司法行为应遵循被动、中立和当事人平等主义原则,而执行行为应遵循职权进行主义和当事人不平等主义,将三种权能全部归于法院,混淆了司法权和行政权的界限。
  2.法院对非诉行政执行案件的审查标准不易操作。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第95条规定,被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(1)明显缺乏事实依据的;(2)明显缺乏法律依据的;(3)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。可见,人民法院对非诉行政执行案件的审查采取的是“明显”的审查标准,这种审查标准很模糊,缺乏操作性,实践中难以把握。这就使法院的审查容易走过场,起不到其应有的司法监督作用,违背了非诉行政执行设立的目的。
  3.程序不完善,当事人的救济权难以得到有效保障。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第93条只是规定“在30日内组成合议庭进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定”,但就具体的审查程序并无可操作性的规定,而对于如果当事人不服法院的准予强制执行或不准予执行裁定如何处理,更是空白。面对当事人的不服,实践中,有的法院按审判监督程序处理,有的法院参照民事执行程序,按执行监督处理,还有的法院干脆以无法律依据为由,不予受理。使得申请人和被申请执行人的救济权得不到有效保障。
  4.不符合权责一致的现代法治原则。在非诉行政执行案件中,法律赋予了法院对申请执行的具体行政行为的审查权,按权责一致原则,如果法院因自身原因导致审查失误,给被执行人造成损失的,应当承担相应的法律责任。但是,现有的立法对法院应当承担的责任未作任何明确的规定,相反,最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第19条却规定:“行政机关依据行政诉讼法第六十六条的规定申请人民法院强制执行具体行政行为,由于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的,申请强制执行的行政机关为被告。”这条规定的理论依据是非诉执行是具体行政行为的延伸,在本质上仍属行政行为,因此应由行政机关承担赔偿责任。但是,该规定却无视被执行的具体行政行为是经过法院审查的现实,使得法院即使审查不力,作出了错误的裁定,也无需承担任何法律责任,这与权责相一致的法治原则相违背。[3]
  5.影响法院的公信力和权威性。执行决定权、执行裁断权和执行实施权由法院行使的做法,有很多弊端:大批量的行政执行,有使法院沦为行政机关执法工具之嫌;[4]法院的力量有限,无法保证案件的有效执行,无法解决执行中出现的突发和大规模的抗拒执行的事件;行使执行决定权的随意性大,权力缺乏有效制约。由于法院无需承担责任,又可以收取执行费用,不少法院出现了“重非诉执行,轻行政诉讼”的现象,行政审判工作偏离了正确轨道,已经严重影响行政审判工作的发展和法院的权威。
  非诉行政执行制度的上述弊端,要求我们必须重新审视和检讨该制度。理论界与实务界就如何完善我国非诉行政执行制度提出了多种不同观点。[5]笔者认为,借鉴国外特别是美国的执行之诉,对非诉行政执行制度诉讼化改造,在我国确立行政行为执行之诉,不失为完善我国非诉行政执行制度的一种新思路。
  二、非诉行政执行制度诉讼化改造的基本含义
  在美国,当事人对行政机关的决定不提起诉讼又不自觉履行时,由行政机关提起诉讼(民事诉讼)请求法院以命令促其履行,如仍不履行时,由法院以蔑视法庭罪,处以罚金或拘禁。执行诉讼发生于两种情况:第一,法律对行政决定完全没有规定执行的方法。当事人不执行行政决定时,行政机关只能请求法院判决执行。第二,法律规定当事人不执行行政机关的决定时,行政机关可以采取执行措施,但没有赋予行政机关强制执行权力。[6]
  美国的做法为我国提供了可以借鉴的经验,保持法院司法审查的灵魂,将行政强制执行行政化,同时确立行政行为执行之诉,强化对行政强制执行司法审查。参照美国的做法,依托既有的经验,我们认为,我国的行政行为执行之诉,应是这样一种诉讼,即行政机关在行政相对人不履行生效具体行政行为所确定的义务时,或者具体行政行为确定的权利人在行政机关不履行强制执行生效具体行政行为职责时,诉请法院审查具体行政行为的合法性、确认当事人不履行义务或职责的违法性,请求法院判决强制执行的诉讼。它有以下两个基本特点:
  其一,是一种诉讼。首先,它区别于行政强制执行,行政强制执行是行政机关行政权的行使,遵循的是行政程序规则。行政强制执行的目的是实现行政行为所确定的内容,而行政行为执行之诉的目的是发布强制执行令、启动执行程序。执行之诉是某些行政强制执行的先行程序,在法律、法规特别规定的情况下,只有先通过法院司法审查,裁定准予执行后,行政机关才可以采取强制执行行为,或者在通过权利人提起的司法审查后行政机关必须履行强制执行职责。其次,它区别于非诉行政执行,申请执行诉讼以非诉行政执行制度为实践基础,又是对它的扬弃。在行政行为执行诉讼中,行政机关是与相对人法律地位平等的一方当事人,不处于行使权力的地位,而是被赋予诉讼权利。[7]
  其二,是一种特殊的行政诉讼。属于行政诉讼的范畴,但又区别于一般的行政诉讼:(1)一般的行政诉讼是相对人对具体行政行为不服提起的诉讼,起诉人是行政相对人。而申请强制执行诉讼,既可能是行政机关诉行政相对人不履行生效具体行政行为确定的义务的诉讼,也可能是具体行政行为确定的权利人诉行政机关不履行强制执行职责的诉讼。(2)一般的行政诉讼,除复诉前置外,相对人在具体行政行为作出后即可提起诉讼。而申请强制执行诉讼,是在义务人在法定期限内不提起诉讼又不履行,已过诉讼时效期间时提起。义务人不起诉,按照诉讼规则就丧失了胜诉权,但考虑到行政法律关系的不平等性,为防止行政权滥用,再次赋予义务人接受法院公正裁决的诉权。(3)一般的行政诉讼,以诉讼期间不停止执行为原则,而申请强制执行诉讼期间无所谓执行问题。因为当行政机关为原告时,它起诉的前提是法律没有赋予它径行强制执行的权力,必须先经司法审查;权利人为原告时,前提是行政机关和义务人都不执行,而权利人又无自力强制执行权。[8]
  三、确立行政行为执行之诉的理论基础
  除了克服现行非诉行政执行制度诸多弊端的客观现实需要,确立行政行为执行之诉也是有其深刻理论基础的。
  其一,符合权力制约的法治原则。确立执行之诉,将非诉行政执行的决定权、裁断权与执行实施权分离,明晰了司法权和行政权的界线,也符合权力制约的法治原则。而行政机关因此获得强制执行的司法依据,保证了行政权的正常运行。将非诉行政执行诉讼化,审判权的独立性、中立性、终局性赋予司法裁判的公正性,可以限制行政机关直接强制的范围,减少因行政权滥用给行政相对人造成损害的可能性,可在一定程度上消除行政相对人的对抗情绪和不信任感,这对于扩大司法对行政的监督,促进行政机关依法行政也有帮助。
  其二,契合正当程序的基本理念。司法作为连接法律与社会生活的中介,连接一般与个别的纽带,其正当性只能来源于诉讼程序。也就是说,法院对执行之诉的审查结果(是否准予执行)的正当性只能来源于司法运行过程—审查程序本身。虽然正当的程序并非总能形成正当的结果.但由于对实体结果正义性判断的主观性和非确定性特点,人们基于“趋利”的本能,往往愿意寻求一种更为直观的“看得见”的客观评价标准—正义的程序,从而更能从心理上接受和承认裁判结果的正当性。—即使蒙受不利结果的当事人,也会基于其对程序的自主参与性和对程序正义的亲身感受性,抵消对判决结果的不满情绪。司法的权威也就在当事人的这种内心确信和主观认同中开始确立。这就是程序优越于实体的价值体现。[9]
  其三,体现司法最终原则。司法是解决纠纷的最后一道防线,行政审判的核心追求是解决行政纠纷,对合法权益实施救济。在行政法关系中,行政主体与相对人之间地位的悬殊,权利义务的不对等使相对人处于弱者地位,行政诉讼可以给相对人以权利救济,但当相对人在法定期限内既不起诉又不履行行政义务时,其权利救济机会将可能丧失,而行政机关提起的行政行为执行诉讼主要目的是为维护行政法治,同时也给相对人提供了另一个权利救济的机会,也建立起行政强制执行的纠错机制,最终符合行政诉讼法的整体目的与任务,也能彻底解决争议。
  其四,有利于完善我国行政诉讼类型。行政诉讼类型化是现代行政诉讼制度发展的重要趋势之一。[10]有权利就有救济,行政诉讼制度应当使每一类行政案件都有对应的诉讼类型,也就是有相应的救济方式,当大量的行政纠纷不能以诉讼的形式解决,当司法权对行政权的监督过分限制时,行政诉讼类型必然是不完善的。在我国非诉行政执行中,“申请”的性质具有模糊性,缺乏法律的严密性。肯定行政机关和权利人的行政诉权,赋予其诉讼当事人的地位,更有利于其行使诉权维护其合法行为、实现行政目标。对法院来说,面对“诉权”,它所能行使的只能是“裁判权”,即强制执行的决定权,而不包括实施权。因此,设立行政行为执行诉讼,对于行政权给予广泛的司法审查,有利于行政诉权的扩展,有利于行政诉讼结构和程序的完善。
  四、行政行为执行之诉的适用范围
  行政强制执行体制,历来就有借助法院介入的司法执行模式,以及承认行政机关自力救济的行政执行模式之分.但两种体制并不是互相排斥的.而是各国因权力分立、法律传统,以及行政法理论的不同而在制度的构建上有所侧重。归纳我国现行法律、法规的规定,行政强制执行权的分配存在以下几种模式:(1)行政机关自行强制执行模式。如治安管理处罚法中规定的拘留、罚款的执行,都由作出决定的公安机关强制执行。(2)行政机关申请法院强制执行模式。如土地管理法规定,当事人对行政处罚不服时,可以在接到处罚决定书之日起30日内,向人民法院起诉,期满不起诉又不履行的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。我国涉及行政强制执行的绝大多数法律、法规都采用了此种模式。(3)选择模式。如《海关法》规定,当事人逾期不履行海关的处罚决定,又不申请复议或者向人民法院起诉的,作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴,也可以申请人民法院强制执行。(4)在上述三种类型的法律规定之外,我国还有一些法律、法规对具体行政行为的强制执行问题未作任何规定。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条的规定,这种情况视为法律、法规没有赋予行政机关强制执行权,行政机关可以申请法院强制执行。[11]
  我国这种司法权和行政权的分配模式没有明确法院和行政机关的具体分工,不利于强制执行权的实际操作和行政机关以及权利人的诉权的行使,因此有必要重新树立分配模式。模式的区别实质是强制执行决定权的不同归属问题。凡是要由法院决定的强制执行都是行政行为执行诉讼的适用范围。那么,哪些行政行为可以由行政机关自行决定强制执行,哪些行政行为要先通过法院的诉讼审查呢?针对划分标准问题,学界一直存有分歧,主要有以下几种主张:(1)以对相对人权益影响大小为标准。凡对相对人权益影响较大的,由行政机关申请人民法院执行,凡对相对人权益影响较小的,由行政机关自己执行。此种标准注重对相对人权益的保护,同时能够兼顾行政效率,在理论上无疑是正确的。但其本身的模糊性,以及我国并不承认判例制度,难以作为有效的具有操作性的实际标准。(2)以执行标的为标准。行政强制执行按标的可划分为对人身、财产、行为的执行三类。即有关人身强制和重大财产强制由人民法院审查执行,其他强制由行政机关自行执行。(3)以行政强制方法作为划分标准。直接强制行为由于对相对人权益影响较大,交由人民法院负责执行;间接强制执行对相对人影响较小,可以由行政机关自行执行。[12]笔者认为,上述标准各有其可取之处,但单纯适用一个标

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