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【期刊名称】 《法治研究》
论WTO对人民币汇率争端的管辖权
【作者】 管荣【作者单位】 华东政法大学
【分类】 国际金融法
【中文关键词】 WTO;GATT第15条;人民币汇率争端;管辖权;IMF
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 35
【摘要】

学者们在WTO对人民币汇率争端管辖权的问题上存在较大争议。从WTO争端解决机制的一般管辖权规定看,WTO对人民币汇率争端行使管辖权并不存在实质性障碍,而GATT第15条也无法构成阻碍这种管辖权的有效法律基础,WTO争端解决机构有可能将人民币汇率机制解释为“与贸易有关的外汇措施”,而对人民币汇率争端行使管辖权。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156388    
  
  近年来,随着中国与一些主要贸易伙伴之间的贸易顺差不断扩大,国际社会一直存在着关于人民币汇率制度违反世界贸易组织(以下简称“WTO”)法律制度的指控威胁,比如,2004年,美国的ChinaCurrency Coalition(一个由美国工业、服务业、农业及劳工组织组成的游说集团)及国会的30名议员分别向美国政府提出请求,意图促使美国政府向WTO提出针对中国汇率机制的诉讼,并寄希望于WTO将作出关于中国汇率机制违反WTO规则的判决。[1]又比如,2007年11月15日,美国国会下属的美中经济与安全审议委员会(U.S.-China Eco-nomic and Security Review Commission)向美国国会提交了其2007年年度报告,该报告就人民币汇率及中美贸易顺差问题明确向美国国会提出了若干建议.其中之一就是建议美国国会敦促美国贸易代表针对人民币汇率问题向WTO提起诉讼,以指控中国由于违反了国际货币基金组织(以下简称“IMF”)的有关原则进行货币操纵而获取了不正当的贸易优势。[2]
  各种关于人民币汇率制度违反WTO法律规则的指控,首先要面临的问题就是,WTO争端解决机制对汇率制度是否具有管辖权。与IMF对汇率制度具有当然的管辖权不同,WTO法律体系对汇率制度的管辖权问题,并没有非常明确的法律规定或争端解决实践。因此,国内外学者(尤其是国内学者)在这个问题上存在着较大争议,主要存在三种不同观点:第一种观点认为,人民币汇率争端只能由IMF依其职能进行监督或解决,而不能由WTO争端解决机制来解决;[3]第二种观点认为,人民币汇率争端能否由WTO争端解决机构进行管辖具有一定的不确定性,但即使WTO能够管辖,IMF也将拥有“实质管辖权”;[4]第三种观点认为,WTO可以对人民币汇率争端行使管辖权。[5]笔者认为,通过考察WTO争端解决机制的有关规定和实践可以发现,WTO争端解决机构是有可能对人民币汇率争端行使管辖权的。
  一、WTO争端解决机制的一般管辖权
  国内大部分学者在讨论WTO对人民币汇率问题的管辖权时,无论持何种观点,似乎总是习惯于首先就从GATT1994第15条入手。[6]在笔者看来,这种分析方法恰恰忽视了WTO争端解决机制本身所应当适用的法律规范,有舍本逐末之嫌。从一般的意义上看,若WTO的一个成员方意图将其与另一个成员方的争端(如因中国人民币汇率引起的争端)起诉到WTO争端解决机构,则须首先认定该项争端是在WTO争端解决机制的管辖范围之内。而讨论WTO争端解决机制的管辖范围,必须首先从《关于争端解决规则与程序的谅解》(以下简称“DSU”)入手。
  DSU对其自身管辖范围的规定,主要包括了两层含义:其一为DSU所管理的协定范围,其二为DSU所管辖的案件性质。[7]
  (一)DSU所管辖的协定范围
  根据DSU第1.1条规定,WTO争端解决机制的管辖范围包括了与下列贸易协定有关的争端:(1) 《WTO协定》。(2)多边货物贸易协定:《1994年关税与贸易总协定》、《农业协定》、《卫生与动植物检疫措施协定》、《纺织品与服装协定》、《技术贸易壁垒协定》、《与贸易有关的投资措施协定》、《关于履行1994年关税与贸易总协定第7条的协定(海关估价协定)》、《装运前检验协定》、《原产地规则协定》、《进口许可证程序协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《保障措施协定》。(3)《服务贸易总协定》。(4)《与贸易有关的知识产权协定》。(5)《争端解决规则与程序的谅解协定》。(6)各复边贸易协定。这些协定往往在学理上以及WTO争端解决实践中被称为“WTO涵盖协定(covered agreements)”。因此,只要是因WTO涵盖协定所产生的争端,就有可能被列为WTO争端解决机制的管辖。反过来,如果一项争端与WTO涵盖协定无关,比如,只涉及到IMF协定的解释问题,则WTO的专家组和上诉机构就无法对这样的争端进行管辖。
  (二)DSU所管辖的案件性质果然是京城土著
  DSU第3.1条明确规定:成员方确认根据GATT1947第22条和23条所确立的管理争端解决机制的原则。实际上,成员方向WTO争端解决机构提起贸易争端时,应证明符合GATT1994第23条规定的下列条件:(1)其在协定下的任何利益受到丧失或损害;或者(2)协定目标的实现正在受到阻碍。此外,根据GATF1994第23条,申诉方还必须证明利益的丧失或损害(或目标实现的阻碍)是由下列原因所造成的:(1)被诉方未能履行其在本协议项下的义务;或(2)被诉方实施的任何措施,无论是否违反协定的规定;或(3)存在其他情况。因此,无论出于什么原因,无论其他成员方的行为是否违反WT0涵盖协定,只要这些原因或行为导致有关成员在WTO各协定下的利益丧失或损害,或者正在阻碍WTO目标的实现,有关成员方就可向争端解决机构提起诉讼。
  从上述DSU的规定上看,成员方若希望将与人民币汇率机制有关的争端提交至WTO争端解决机制,作为WTO专家组受理该争端的前提,起诉方只需要主张两点似乎就可以达到目的:首先,该特定争端是与WTO涵盖协定有关的,或因WTO涵盖协定所引起的;其次,人民币汇率机制导致了该成员方在WTO涵盖协定下的利益受到丧失或损害。必须说明的是,作为受理争端的前提,WTO争端解决机构当然无须在这些主张都得到证实之后才能行使管辖权,因为对这些主张的证明和最终判断,正是WTO争端解决机构在取得管辖权后所需要解决的问题。
  结合前文提到的一些国会议员或机构的议案,我们可以发现,实际上试图将人民币汇率问题提交至WTO的绝大部分方案,应该都很容易满足这个要求—并没有哪个议案是仅仅以人民币汇率机制违反了IMF协定为理由而主张将此诉至WTO。相反,这些议案都在试图从人民币汇率机制的贸易后果角度证明,人民币汇率机制或者违反了中国在WTO涵盖协定(如《补贴与反补贴措施协定》)下的义务,或者可以构成“非违法之诉”。因此,WTO争端解决机构对人民币汇率争端行使管辖权,似乎并不存在实质性障碍。
  二、GATT第15条与WTO对外汇措施的管辖权
  有学者提出,GATT第15条在很大程度上是为了避免IMF与WTO管辖权重叠而制订的,因而GATT第15条排除了WTO对汇率问题的管辖。[8]但笔者恰恰认为,GATT第15条的目的并不是为了避免管辖权冲突,而是为了避免对同类争端均具有管辖权的不同国际组织之间出现冲突或矛盾的裁决结果。中国和世界上很多其他国家一样,既是IMF成员又是WTO成员,即所谓的“共同成员方(common members) ”。由于共同成员方的汇率安排既应符合《IMF协定》要求从而受到来自IMF的管辖,也应符合WTO协定的规定从而受到来自WTO(DSB)的管辖,因此,共同成员方包括汇率安排在内的外汇措施及相互之间与之相关的争端很可能面临来自IMF与WTO的双重管辖。在管辖权竞合的情况下,如果没有有效的协调机制,可能会造成管辖权争夺或混乱,也可能造成共同成员方权利、义务上的冲突。GATT1994第15条的规定,其目的就是在于为了在出现管辖权冲突时,避免两个国际组织之间出现互相冲突的裁决,避免了共同成员方由于IMF和WTO法律规定的不同而产生的权利和义务冲突。[9]从这个意义上说,在管辖权重合的领域,GATT第15条的规定避免了WTO和IMF作出冲突裁决的可能性。
  正如有学者所指出的,在WTO和IMF的管辖权之间找出一个清晰的分界线本身就是徒劳的,因为两个国际组织之间的权利和管辖权必然存在着重合,尤其是,在WTO协议所规范的范围越来越广泛的背景下,更是如此。实际上,在WTO和IMF两者的管辖权之间进行明确划分的做法本身,在某种程度上就是短视的。[10]尽管WTO至今的争端解决实践中尚未出现与汇率制度有关的争议,但与收支平衡有关的争端已经印证了这一点。
  在“印度收支平衡案”中,印度曾主张,专家组只能评判印度的收支平衡措施是否与其他WTO协定相符合,而不能评判其收支平衡措施本身是否合适。[11]但是,专家组指出,从操作性角度看,要判断一项措施的适用

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