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【期刊名称】 《法治研究》
行政服务中心法律问题研究
【作者】 张建明【作者单位】 法学硕士
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政服务中心;法律对策;管理体制;职能定位
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 40
【摘要】 行政服务中心的创建和发展是行政管理体制的一场革命,顺应了大部门制改革,预示着政府管理模式的巨大变革。但由于立法滞后,行政服务中心的法律地位、管理体制、职能定位等存在着不少障碍,要从行政组织法、行政实体法、行政程序法等多方面制定相应的法律法规,理顺行政服务中心与政府机构内外部的法律关系,从而为行政服务中心的可持续发展、行政管理体制改革的深化提供法律保障。
【全文】法宝引证码CLI.A.1156387    
  
  行政服务中心的建立是适应中国特色社会主义市场经济发展要求的重大创举,是巩固和发展行政审批制度改革成果的重要载体。“小政府、大市场、大服务”是市场经济发展的一般规律。从长远看,行政服务中心的创建将引发一场行政管理体制的革命,预示着政府管理模式的巨大变革,具有很强的生命力。今后政府的主要职能就是向公众和市场提供优质高效的行政服务,而行政服务中心把政府各部门的公共服务集中起来,组成一个政府服务的“大超市”,能够为社会和公众提供良好的公共服务。行政服务中心建设虽然取得很大成绩,但还存在不少体制和法律上难以逾越的障碍,需要进行专门研究。
  一、行政服务中心的法律地位
  合法性是依法行政的基本原则。但目前.浙江省并无行政法规或政府规章专门规定行政服务中心的法律地位,其法律地位和职能定位尚不明确。行政服务中心作为审批制度改革中出现的新生事物,就浙江省而言,除湖州市外,其它市、县的行政服务中心在这次机构改革中均没有作为法定的政府机构和职能部门进入政府序列,缺乏应有的法律地位。行政服务中心是根据地方政府的文件或政令设立的,其地位缺乏法律依据。行政服务中心既不是行政审批主体,也不是行政监督或行政执法主体,或者说行政服务中心不是独立的行政机关,没有具体的行政权力,其架构更像是一个“行政超市”。2000年9月,浙江省以省政府办公厅的名义下发了《浙江省行政服务中心管理办法(试行)》,这是全国首家省政府层级发布的关于行政服务中心的管理办法,但层级不高,且行政服务中心只是作为各行政部门的集中办公场所。与此相联系,中心的职能定位、职级、编制及人员都不明确.有的是行政单位,有的是事业单位,有的只是作为临时机构来运作。由于中心的职能定位、机构编制、人员要求都缺乏统一的规定,导致各个中心各行其是,做法也不完全一样,横向之间缺乏交流,严重制约了行政服务中心的发展。对此,从法律层面梳理行政服务中心的法律地位仍显必要。《行政许可法》第25条规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这一规定为行政服务中心的发展指出了明确方向,在立法上为构建享有实质性行政许可权的行政服务中心模式提供了法律依据。《行政许可法》第26条第2款规定:“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理、集中办理。”所谓联合办理,一般类似于主办单位负责制,对需几个部门分别审批的事项,先明确一个主办部门,然后采取联合审批或者会签的做法,实行多项合一、一次收文,联合审批、一次审结。它的最大特点是在行政许可过程中实行主办单位负责制,责任明确。近年来,浙江省各地逐步实现了“两个集中、两个到位”(即审批事项集中,审批人员集中,项目进中心到位,审批权限到位)。“两集中”即各职能部门的行政审批职能向一个科室集中,成立集中行使行政许可职能的行政许可科;行政许可科向市行政服务中心集中,成建制进人中心。“两到位”即各部门审批项目进中心到位,中心窗口是部门实施行政许可的唯一窗口;部门对窗口工作人员授权到位,行政许可科负责人带队进驻中心,窗口实行首席代表制。这与《行政许可法》第25条、第26条这两个法律条文的精神是一致的。这里关键是集中办理,集中办理为行政服务中心提供了充分的法律基础。所谓集中办理,一般相当于利用目前各地行政服务中心实施许可的办理方法。它的最大特点体现在办公方式上的集中,是多个行政许可部门集中办公的一种形式,从而为赋予行政服务中心协调实施重大行政许可事项权力提供了法律上的依据。《行政许可法》颁布后,《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政许可法>的通知》(国发[2003]23号)规定:“对由地方人民政府两个以上部门依法分别实施行政许可的.本级人民政府应当结合实际、积极探索,尽量实行统一办理、联合办理、集中办理。国务院有关部门要积极支持地方人民政府相对集中行政许可权,支持统一办理、联合办理、集中办理行政许可。”赋予行政服务中心综合性行政审批权力,是贯彻落实相对集中行政许可权的重要形式之一,完全符合中央的要求。实际上,这种改革在发达国家早已出现。如美国纽约市于1996年确定由建筑局、交通局和环保局合作,实行牵头部门负责制,将三个局的审批权集中到建筑局,申请人从建筑局就可以获得原来需交通局、环保局共同审查后才能获得的许可。德国规定,一个行政许可替代所有其他的许可或几个其他的许可(《联邦污染排放防治法》第13条,《原子能法》第8条),特别是在计划确定程序中,采用集中许可制度(《行政程序法》第75条)。德国行政程序法规定了行政许可的加快程序:在一个全面的许可程序中行政机关审查所有相关的观点,并由所有有关的人员以及行政机关参与。
  行政组织法的基本原则应当是依法组织原则、行政分权原则和组织效率原则。其中,合法性原则是依法行政与法治政府的基本要求。无论是行政服务中心的职责职权、机构设置、人员编制和公务员管理,还是行政服务中心涉及到各种内外部关系,都是行政许可中的重大问题,应当依法进行。因此,就浙江省而言,应当抓紧制定行政服务中心的地方性法规或政府规章,从法律法规的高度明确行政服务中心在整个行政体系中的地位,同时规范行政服务中心的行政隶属关系、职责职权、内部机构设置、编制人员及管理制度等;中央政府也要从规范行政服务中心长远发展的高度制定相应的行政法规,以逐步构建行政服务中心的法律法规体系。
  二、行政服务中心的职能定位
  行政服务中心要真正实现高效运转,就必须有相应的职能作保障。而现实状况是:行政服务中心只是作为各行政部门的集中办公场所,审批、处罚、管理等各项行政职能仍属于各部门,窗口办公费仍由各部门承担,人员仍隶属于各部门并由该部门委派,没有达到精简人员、降低成本、提高效能的效果。行政服务中心与进行政服务中心的各部门并无隶属、管理关系,所能做的只是监督和协调。由于行政服务中心法律地位不明.哪些行政部门及其哪些行政事项应当纳入行政服务中心统一办理,则更加没有法律依据。有些地方虽然运用行政力量规定各部门的审批必须进驻行政服务中心,但并无法律效力。在整个行政管理体制中,职能是基本的。因此,要想实现我省行政服务中心的健康发展,重要任务之一就是明确它的职能范围。
  要明确行政服务中心的职能范围,就需要从一个更为宽广的视野来观察,不能简单地就行政服务中心来谈其职能。服务型政府的提出和建设正好为政府职能转变提供了这样的一个契机—最大限度地服务民众。由于当前很多行政服务中心是在改革传统政府模式下的行政审批活动的基础上建立起来的,因而服务于“行政审批”项目是它们的主要职能所在。实际上,从国内外行政服务中心这类机构的发展情况来看,提供范围更为宽广的服务项目已经是一个必然趋势。目前,不少地区的行政服务中心已经将行政审批之外的很多服务项目纳入到自己的职能范围之内。如南京市下关区“将民政事务、优抚助残、城市建设、市容管理、就业服务、创业指导、工商注册、税收助征、户籍管理、社区党建、政务接待等40多个服务项目集中放在‘政务超市’大厅内……同时,他们把这种开放式办公方式与社区服务项目结合在一起,深受社区群众的欢迎”,行政服务中心朝向“服务项目多样化”、“更加便民化”的发展趋势是不可逆转的。
  三、行政服务中心管理体制的完善
  虽然合法性建设和职能界定对于行政服务中心的发展发挥着基础性的作用,但是作为一种新型的行政机构,它更急需在自身管理体制方面的进一步完善。较性质和职能方面的规范化建设而言,管理体制主要是从组织内部来规范行政服务中心的建设。它充当着组织发展内部动力机制的角色。
  行政服务中心的行政隶属关系包括上下级行政服务中心之间的关系、行政服务中心与上一级人民政府、本级人民政府和下级人民政府之间的关系,以及行政服务中心与政府其他职能部门尤其是行政许可职能部门之间的关系。
  一是行政服务中心与上一级人民政府、本级人民政府和下级人民政府之间的关系。从行政服务中心与上一级人民政府的关系来看.上级政府领导下级政府,当然就包括领导下级政府的职能部门,因此,可以说行政服务中心与上一级政府是领导与被领导关系,只不过这种关系不是那么直接,一般是通过下一级政府来落实。从行政服务中心与本级人民政府的关系来看,理想型行政服务中心是本级政府的职能部门,因此,它们之间是一种典型的政府与政府职能部门之间的领导与被领导关系。而作为一级政府职能部门的行政服务中心,与下一级政府之间通常在级别上处于平级,不发生直接的领导隶属关系。
  二是上下级行政服务中心之间的关系。作为履行许可职能的政府部门,上下级行政服务中心之间应当是一种领导与被领导关系。由于行政服务中心以行政许可为其核心职能和基本业务范围,但行政许可权在不同行政层级上差别甚大,比如,省级政府行政服务中心的行政许可职能与县级政府行政服务中心的行政许可职能相差极大,这就是说,不同层级的行政服务中心在许可事项上是不相同的,因此,没有必要也不可能进行完全上下对口的机构设置。
  三是行政服务中心与政府其他职能部门尤其是行政许可职能部门之间的关系。应当说.,它们都

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